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侯学宾 姚建宗:中国法治指数设计的思想维度

更新时间:2014-05-13 23:46:34
作者: 侯学宾   姚建宗 (进入专栏)  
[26]67因此,一些国际组织开始推动发展中国家依靠国内力量进行本国治理评估指标的设计。这种情况同样存在于法治指数设计和推进中,这种更为多元化的法治指数能够实现涵盖更多文化中的法治理念和制度。其二,从地理的层面理解“中国”与“世界”。全球化时代下的世界已经开始演变成“地球村”,每个国家和地区都被带入一种难以摆脱的普遍而日益紧密的联系中,不同地区之间老死不相往来的情况已不复存在。任何一个国家和地区都必须站在整个世界的角度考虑自身的位置。市场经济在全球的扩展为法治的“全球化”奠定了经济基础,在此基础上的法治日益成为人类文明结晶,成为规范全球化背景与框架下各个国家和地区的重要的制度性安排,这种法治的“全球化”为衡量不同国家和地区的法治建设提供了坚实的基础。因此,旨在推动法治发展的法治指数设计必须在尊重世界法治文明的基础上融合自身的“特质”来丰富法治的内涵。从国际层面上的法治指数与我国地区性的法治指数的比较可以看出,我国的法治指数过度地强调了中国的“特色”而忽视了对世界法治文明普适性观念与价值共识的尊重。诸如,来比较一下世界正义工程设计的法治指数、我国香港地区的“香港社会发展指数计划”和我国杭州余杭区的“余杭法治指数”④,这三个不同的法治指数的指标体系各自对法治的理解也不相同。相对而言,我国香港地区的法治指数体系和世界正义工程的法治指数体系大体上一致,我国浙江余杭区的法治指数设计也遵循了对法治的基本共识,强调依法行政和权利的依法保障,但是其中却凸显了更多的中国“特色”或者嵌入了更多的中国元素,比如强调执政党、市场经济、民主发展和公民素质的测量目标,从其指标间的比重而言,其较少强调司法在法治中的重要地位。那么,如何对待这种在法治理解上的“中国”与“世界”的差异,无论对于学者还是各级政府而言,我们都必须清楚地认识到,我们对法治文明共识的任何“修正”和“中国化”都需要经过严谨的论证,不能想当然地将中国现实存在的所谓“特色”都作为是对法治的正确而唯一的正解,否则很可能将导致这种法治指数的设计成为一种掩盖我国法治建设存在的诸多问题的华丽外衣⑤。

   (三)中国法治指数设计中的普遍性与特殊性

   在现实的中国社会进行以实践推进为社会效用预设的法治指数的工程设计,其基本的认识前提和思想准备,毫无疑问就是对于从古到今世界上存在过的和现实中存在的具体而实在的法治的真实境况所展现出来的内在规律的真切把握与认识,也就是说要对历史与现实中存在的真实的法治进行真正的理论研究,以发现并准确地揭示出作为历史与现实的法治标本所具有的普遍性。没有这样的前提和基础做支撑,仅仅从对法治普遍性要素的各自理解出发而从纯粹特殊性的所谓国情(省情、市情、区情、县情等等)因素出发,来设计并推行法治指数法治实践工程,很可能将在实质上产生以“国情”为考量重点从而在客观上造成否定普遍性的法治要素,甚至出现与法治的真义与标本样态根本相反的境况——以法治的“特殊性”掩盖或者否定法治的“普遍性”。

   我们知道,恰恰是时间和空间构成了法治生成与发展的两个结构性维度,就时间而言,当前用之于全球的法治,过去是由西方法律传统生成、发展和积累而来的,中国并无这一法治的历时性的时间资源,对于中国法治而言,当前时段表达了它与西方法治在这一时间段的某种契合,这一契合又要求中国法治中的历时性问题得到共时性的解决。因此,我们必须承认和警醒法治实践中所存在的由于历史而形成的“西方中心主义”,同时也必须承认法治作为人类文明组成部分的普适性和共同性部分。法治作为人类文明具有的普适性构成设计法治指数的基础,也构成不同国家之间法治状况对比和借鉴的基础。国际层面的法治指数或者法治评估更多地指向不同国家与区域之间的对比,因此也就更多地考虑了法治的普适性构成要素作为标准的参照系统。但是中国的法治指数设计不仅仅要考虑在“世界”与“中国”层面上的普遍性和特殊性,更要考虑中国内部中央与地方之间的综合性的“普遍性”和综合性的“特殊性”。伴随着从中央到地方各级政府展开的法治指数或者法治评估行动,大量的法治指数设计或者法治评估体系应时而生。在这样的现实背景下,如何处理好中国内部“全国”层面的“普遍性”与“地方”层面的“特殊性”就显得尤为重要。我国实行的是单一制的国家结构形式,国家主权先于各个行政区划存在,地方政府的权力来自于国家通过宪法进行的授权。相较于联邦制的国家结构形式,两者遵循了两种不同的模式,联邦制国家的中央政府的权力来自于宪法和法律的明确授予,而地方政府拥有更多的自主权;我国地方政府的权力要弱于联邦制国家的地方政府权力,即使在实行民族自治的地方政府中,也强调整个国家利益的优位性,诸如我国《民族区域自治法》第7条明确规定:“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位,积极完成上级国家机关交给的各项任务。”第19条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。”这些都表明全国层面的“普遍性”要优于地方层面的“特殊性”。因此,地方法治建设与法治评估体系要接受全国“法制”或者“法治”统一的规定。但是我国改革开放以来遵循的“摸着石头过河”的策略,给予了地方“先行试验”的权力,也就是说赋予了地方政府在一定程度和区域内突破全国法制框架的权力。这种试错性质的地方性先行试验有助于缓解法治建设中整体性失误存在的可能性,并且有利于突出各个地方的“特殊性”,但是这种做法也在一定程度上会破坏法治的“普遍性”。在中国特色社会主义法律体系基本形成的现状下,可能我们更应该注重和加强在全国层面的法治的“普遍性”,我国各级政府和部门主导的法治指数设计更要避免过分强调自身“特殊性”而背离法治内涵的“普遍性”。

   (四)中国法治指数设计中的统一与杂多

   从现在的实际情况看,仅就纯粹的形式而言而不看其具体内容,我国制定和推行的法治指数都是比较复杂的:有中央政府层面即国务院制定的,也有众多的地方政府制定的,而这又包括了省自治区直辖市政府以及市州与区县政府制定的;有综合性全方位涉及方方面面的法治指数,也有仅仅涉及某一个行业和领域(比如工商、财政)的法治指数。这样繁杂的法治指数的出现及其推行,自然呈现出了“法治”的“多样性景观”,但这样的“多样性景观”所展现的如此鲜明的“地方”性色彩与“行业”性色彩,这种状况也多多少少显现出了比较浓烈的“法治割据”或者“法治竞赛”的味道。我们认为,在一个国家和社会中本该统一的法制与法治,如何能够确保法治指数或者法治评估体系的统一显然是一个值得认真反思的重要问题。

   总体而言,法治指数体系的设定和推行的目的在于促进法治建设,季卫东教授曾提出建立一套法治指数的意义在于三个方面:第一,对不同社会体制和文化进行比较分析;第二,为改造权力结构提供更清晰的蓝图;第三,使法制建设的具体举措和绩效的评价趋于统一化。[27]55-56因此,法治指数体系的设计可能是针对国际层面上不同国家,也可能针对国家内部及其不同区域,但是促使法治建设的具体措施和绩效的评价趋于统一化是法治指数体系设计时必须坚持的目标。迄今为止,我国并无在全国层面的法治指数体系,国务院2004年颁布《关于全面推进依法行政实施纲要》(下文简称《纲要》)和2010年颁布《关于加强法治政府建设的意见》(下文简称《意见》)中更为侧重行政部门的法治建设考核,并且更多地像钱弘道教授所说的“指标”而非量化具体的“指数”体系。在这种背景下,地方的法治指数设计开始“百花齐放”,2008年深圳市人民政府在《深圳市法治政府建设指标体系(试行)》中将“法治政府”分解为12个大项,44个子项,225个细项,考评重点在行政机构的法治化。2006年,浙江省杭州市余杭区与浙江大学光华法学院联合设计的“法治余杭”量化评估体系将法治分解为9个大项,27个子项,77个细项,评估的重点并不仅仅限于行政机关的法治化,而是试图全面评估余杭区的法治状况。仔细比较两地的法治指数设计就能看出很大的差异,这种差异不仅仅存在于两地,其他地区和行业的法治指数设计也各有不同,尽显中国现实中的法治指数的“杂多”色彩。当然,中国法治指数的“杂多”和“统一”之间并不存在矛盾,国际上的法治指数也并非只有一套,而是有多种法治指数体系,只是各自的侧重点不同,这种多元的法治指数的目的都是为了促进法治的“统一”。国际层面上多元的法治指数体系和我国国内的多种法治指数体系的不同之处在于法治指数的设计主体不同,国际上的法治指数的设计主体大多是联合国系统、政府间组织和非政府组织,更多地是站在“第三者”的角度评估不同国家和地区的法治状况。我国的法治指数体系的设计主体更多的是政府主导,大多属于一种“自我评估”。相比较而言,我国各级政府的“法治割据”式的法治指数设计和推行将更容易导致法治评估统一化的丧失。在缺乏全国性的独立的法治指数体系情况下,要强调在全国层面进行法治指数设计的重要性,从而尽可能避免地方性的“官方”法治指数变异为粉饰地方“非法治”的工具,从而阻碍整个国家的法制统一与法治完整。

   (五)中国法治指数设计中的表象与实质

   应该说,自中国共产党十一届三中全会以来,作为执政党的中国共产党确实逐渐认识到了法治本身及其对于中国社会发展的意义,因此不仅提出了依法治国建设社会主义法治国家的国家战略,要求把法治作为治国理政的基本方式,而且还极其鲜明地提出了“依法执政”问题,中共十八大报告甚至要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这些都表明,中国共产党具有了真正的执政党的身份自我意识,其所提出的这些法治主张和要求,恰恰是对从自身60多年来执政经验和教训中获得的政治智慧的理论与实践表达。但是法治建设实践的进行不仅仅是靠“口号”的宣传,也不是靠政治人物的“作秀”,而是需要真切地将法治的精神贯穿和融入政府的一切运行过程中。但是,近年来中国社会在各级政府层面的法治指数热,在很大程度上恐怕也是各级党政官员尤其是“一把手”们的“政治秀”,法治很不幸地成为了很多党政官员的“政治秀场”。而作为为法治的生长提供持续营养的中国社会,其实景中的法治成分与因素所居的分量如何?其在现行的法治指数中是否能够得到真实的反映?法治指数如何才能不致成为中国社会尤其是党政官员政治秀场中的“心理按摩”甚至“心理麻醉”的工具而成为中国社会法治发展的真正助推器?这些都是真实的问题。

中国特色社会主义法律体系的基本形成意味着我国基本摆脱无法可依的状况,法治建设的重心逐步向执法和司法转移。但是,很多“‘看上去很美’的法律始终难以落到实处,从而直接威胁到法治的权威。法律难以有效实施的根本原因在于缺少推行法治的动力”。[28]我国改革开放以来的法治的发展得益于政府的主导和推动,从而形成政府推进型的法治演变模式,这种模式的动力来自于政府的顶层设计,但是具体的推进需要各级政府的努力,因此调动各级政府推进法治的动力成为这种模式努力的重点。实践证明,这种模式在经济领域获得成功,释放出中国三十多年来的经济高速增长。但是法治指数是否可以成为一种类似“经济GDP”的方式来考核各级政府的法治建设,这并非是不证自明的选择。经济GDP的考核方式在促进各级政府注重经济建设的同时,各级政府和官员为了“政绩”而弄虚作假,过分贪大贪快,导致“官出数字,数字出官”的恶性循环。这种现象的出现源于我国政府经济绩效考核中的“锦标赛”体制,导致各级政府注重可量化的考核标准,并在晋升的压力下努力将本级政府的数字提升到优于其他地区的水平。[29]在此背景下,如果法治指数作为一种可操作的量化体系,成为各级政府的考核标准,难免会让同样的事情在法治建设领域重演,我国党政官员在“锦标赛”体制下形成的思维定式与行动逻辑是会有很大的助推作用的。目前,法治指数的设计和推进已经逐步出现类似的苗头,(点击此处阅读下一页)


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