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张景华:新型城镇化进程中的税收政策研究

更新时间:2014-05-11 19:39:48
作者: 张景华  
土地的开发利用要符合可持续发展要求。出让收入增长较快,但长期主要依赖土地收入维持城镇化建设不可持续,尤其是一些大中城市进入了“后土地财政”时代,因拆迁成本的上升、土地出让收入的减少,地方政府土地出让金净收入正逐步下降,迫切需要财政转型,寻求替代财源来支撑城镇建设。随着城镇化的加快,税收和土地收入难以满足城镇建设资金需求,各地进行了大量的债务性融资。银行贷款以地方融资平台公司为举债主体,但政府负有大部分还款责任,加剧了财政支出压力,造成地方政府债台高筑;第三,将40—70年的土地批租收入一次收取和使用,推动地价带动房价上涨,加剧了房地产的“泡沫化”,既影响代际公平,又影响城镇化住房保障。

   (三)现行税制体系中税种结构失衡

   中国现时税收收入的绝大部分,来自于间接税。以2012年为例,在全国110740亿元的税收收入中,包括个人所得税和企业所得税在内的直接税收入占比不过为25.13%,其中,真正针对居民个人征收的个人所得税收入占比仅为5.26%。⑤直接税占比低而间接税占比高,两者间的配置极不均衡。中国的税收主要依靠生产和流通环节的增值税、营业税以及企业所得税,而个人所得税覆盖面非常狭窄,基本上可以称作是工薪税。间接税隐含在商品和服务价格之中,通过税负转嫁而最终落在所有消费者身上,但在表面上是由生产或经营这些商品和服务的城镇企业所缴纳,也多被视为是在这些企业工作的城镇居民缴纳。基本上没有直接税来体现农民工对地方财政收入的贡献。于是,这便在某种程度上割断了外来人口与税收缴纳之间的必然联系。这造成地方政府明显偏好投资工业企业,因为那是税收的主要来源,而忽略为本地居民的服务,更不用说吸引外地人口的流入。人口增加,尤其是非本地户籍人口增加,并不能直接带来税收的明显增长,反而会明显加大本地政府公共服务的压力(交通、教育、医疗等),地方政府会把农民工当做负担。因此,多数地方政府缺乏动力,不愿主动为非户籍人口提供公共服务,反而在落实公共服务均等化等方面对农民工采取排斥的态度,常常为流动人口的安居设置种种障碍。从市民角度而言,农民工进城被认为是分享、挤占其赢得的公共服务资源。同时,地方政府即使想增加公共服务,也往往财力不足。人口增长带不来税收增长,而地方政府预算的一个重要来源是上级政府的转移支付,但教育、医疗、社会保障等公共服务均按户籍人口配置资源。而直接用于城建的税收只有城市维护建设税,是一个附加税种且规模小,全国城市维护建设税占城市维护建设资金收入的比重不断下降,2011年仅为11.4%。⑥随着城镇化的快速发展,城市维护建设税越来越不适应城镇建设的需要。

   (四)税收征管效率的制约

   随着城镇化的推进,不仅居民向城镇聚集,并且产业不断向城镇聚集,这就使得税源、税基、课税对象和纳税人都向城镇集中。[6]减少征税过程的消耗,不断提高税收征管效率,使税收更多地转换为公共服务,这不仅是治税效率原则的重要体现,也是实现征税根本目标的要求。这就要求税务机关加强税收征管,降低征管成本,促进征管效率的提升。只有通过税收征管机制的革命性变化,才能实现。这当然也并非易事。因为影响税收征管效率的因素非常多,主要有经济社会环境、税制因素、税务人员因素、征管技术水平等方面。经济全球化和信息社会化已成为当今世界经济发展的大趋势,城市的集聚效应日益显现,地方税收税源构成和征税环境发生了很大的变化。在经济运行中,出现了经营多元化、收支隐蔽化、分配多样化、核算复杂化等特点,税源控管难度不断增大。诸多难题都在挑战现行税收征管机制。

    

   三、通过税制深层次改革促进新型城镇化发展

   要让新型城镇化真正成为中国促内需、调结构的长期依托,就应该摈弃许多地方围绕土地做文章的城镇化模式,从改革地方税收体制入手,帮助中国实现经济和社会的长期稳定发展。

   (一)建立中央和地方财力与事权相匹配的体制

   现有户籍制度不但影响流动人口的城镇化,更是直接影响了不同户籍人口的收入与消费,制造就业不公平。推行户籍制度改革,取消户籍歧视是推进城镇化的关键。因此,必须进一步深化财税体制改革,进而促进户籍制度改革,使广大农民工真正融入城市,充分发掘扩大国内需求的潜力,使经济步入良性循环的发展轨道。理清中央和地方的财权和事权至关重要。财税改革的重点是调动地方的积极性,与中央一起形成合力来推动城镇化发展。要充分考虑户籍改革的成本因素,把顶层设计和地方试点相结合,对分税制进行改革,使地方政府愿意积极配合落实中央政府制定的城镇化目标,并且使地方政府不再为推动户籍改革的“代价”过高而发愁,真正有财力作保障来解决农业转移人口的市民化。一旦地方政府有了稳定的财税来源,且财税来源直接取自于当地居住就业的居民,地方政府才有更大的动力去平稳持续地推动城镇化,通过做好农民工市民化的公共服务,从而吸引更多的人来本地居住和就业,形成良性循环。另外,还要建立中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府等对农民工市民化合理的成本分担机制。既不能使地方财力无力承受,避重就轻,也不能使中央财力撒胡椒面,收效甚微。

   (二)构建地方税体系

   改革地方税收制度势在必行。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,构建与新型城镇化建设相适应的地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。考虑建立省级政府以流转税和所得税为主体,市县政府以财产税为主体,以行为税、目的税为辅助的分级次主体税种,逐步构建收入稳固、结构合理、征管高效的地方税收体系。在统一税政的前提下,赋予省级政府适当税政管理权限,培育地方支柱税源,但要保证市场统一,不得实行地域歧视政策,以防止地方保护主义。开征房产保有税等一些重要地方税种,引导资源更多地向增加生产性资本、提高生产率的方向配置,防止资金过多投向不动产,同时逐渐减少地方对土地财政的依赖。还可以引导地方政府更热心地提供公共服务、打造宜居城市,而不是靠对资源和要素的占有生财,从而促进经济增长方式的转变。房产税更大的影响在于形成地方,特别是省以下市县级财政的可持续收入来源,以帮助地方城镇化可持续发展。同时,改革完善城市维护建设税,将城市维护建设税改为城镇建设税,作为一个独立的税种,提高其收入比重,建立地方城镇化建设所需的持续财力基础。

   (三)构建适合中国国情的直接税体系

   处理好新形势下中央与地方财政分配关系,调动中央的宏观调控能力和地方的积极性,深化分税制财政体制改革是促进城镇化发展的必要条件。我国现行税制体系中税种结构失衡,间接税占比远超过直接税占比,与成熟市场经济国家直接税居于主体地位相比,反差相当明显。在这一税制结构下,商品与服务最终消费的税收负担难以有效降低,而所得税促进社会公平的职能也难以有效体现。因此,需要提高直接税的比例,降低间接税的比例,完善“双主体税种”的税制结构。以实行综合与分类相结合的个人所得税制和开征房产税为突破口,增加直接税在整个税收收入中的份额,构建起适合中国国情的直接税体系。使居民个人直接缴纳的税收与政府特别是地方政府提供的公共服务相对接是加快推进新型城镇化的关键所在。在城镇化进程当中,必须明确农民工也是纳税人,保障农民工纳税人的权利,使其与当地政府之间有一种直接对接的利益桥梁。

   (四)向以城市市民为基准的城市征税体制转型

   城镇化就是农民变身份转化为市民,从而对经济制造业、现代服务业提出新的需求,由此拉动中国下一轮经济增长。先工业化,后城镇化,因此需求拉动型的城镇化是城镇化发展的第一阶段。工业化阶段强调只对企业征税,只有少量的个人所得税。当城镇化率超过50%以后,城镇化角度下的税收调整,已经不是一般的税收调整了,而是整个税收转型。现行的税制主要是向工业部门征税,工业部门是征税基础,但同时城市又要“去工业化”,就导致了现有税收、纳税主体与社会福利享受主体的彻底分离。这就要求由工业化为基础的征税体制向以城市市民为基准的城市征税体制转型。居民的纳税要与其享受的社会福利相匹配,这是未来税制进行调整的重点。这些调整是基于城镇化的调整,只有构建地方税的体制向个人开始征税,才有可能真正的为企业减税,也才有可能建立一个与城镇化程度相匹配的收入与支出的配套福利制度。要尽可能消除农民和市民之间身份的差异,减少或消除城乡差别待遇,通过公共财政的均等化来实现基本公共服务的均等化,利用税收来解决城乡居民二元化的问题。以城镇化为基础的税制,将是一个重要的改革方向。

   (五)变革税收征管机制

   为应对经济发展中经济社会生活复杂化和新型城镇化给税收征管带来的挑战,税务部门要依法治税,完善税务法规,破解征纳双方信息不对称的难题,加强同海关、工商、银行等部门的信息交流合作,实现信息资源共享,积极构建社会综合治税体系,加强业务与技术的融合,严格税收征管,优化纳税服务,提高城镇化建设税收征管效率,寻找新的税收增长点。以促进税法遵从为目标,以风险管理为导向,以纳税评估为重点,以分类分级管理为基础,以信息管税为依托,以完善制度、机制为保障,努力构建税源专业化管理新体系,逐步实现税收征管现代化。

    

   注释:

   ①数据来源:《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》。

   ②数据来源:《中国城市建设统计年鉴2011》。

   ③数据来源:《中国统计年鉴2012》。

   ④数据来源:《中国城乡建设统计年鉴2011》。

   ⑤数据来源:《国家税务总局关于2012年税务部门组织收入情况的通报》(税总发[2013]5号)。

   ⑥数据来源:《中国城乡建设统计年鉴2011》。

   【责任编辑】肖磊

    

   【参考文献】

   [1]马凯.转变城镇化发展方式提高城镇化发展质量,走出一条中国特色城镇化道路[J].国家行政学院学报,2012,(5):4-7.

   [2]张景华.城市化驱动经济增长的机制与实证分析[J].财经科学,2007,(5):47-48.

   [3]刘佐.税制改革五年回望[J].瞭望新闻周刊,2008,(43):25-27.

   [4]肖捷.继续实施结构性减税,促进经济可持续发展[J].求是,2011,(6):32-34.

   [5]高培勇.“十二五”时期财税改革面临空前挑战[J].财贸经济,2010,(11):5-6.

   [6]刘贵明,马陟政.城市化对我国税收工作的影响及政策取向[J].税务研究资料,2004,(7):18-21.

  


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