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韩秀义:法律信念、权责平衡与法律技术:新加坡法治精神阐析

更新时间:2014-05-07 22:23:13
作者: 韩秀义  
才为新加坡的法治建设提供了久盛不衰的观念动力,才会在观念上支撑着新加坡能够建设成不同于西方的“一个东方版本的法治国家”。这或许才是新加坡法治精神最为核心的要素。

    

   三、权责平衡:新加坡法治精神展开的核心原则或制度轴心

   权责平衡是新加坡法治建设的基本原则和制度建设的轴心。这里的“权”主要是指执政党、政府及公务人员之“权力”;这里的“责”当然首先是指执政党、政府及公务人员对公民之“责”,同时也包括公民以对政府授权为基础而对政府的问“责”。权责平衡既是法律信念在中观层次上的具体化,同时也具体体现了新加坡精英对于权力和责任关系的认知。

   一般而论,如果一国奉行权责平衡原则,不论其具体制度采取何种形态,在最低限度上或可认为该国是一个法治或宪政国家。正如秦晖教授所言:“宪政的目的就是要使政府的权力与责任相对应,这种权力必须为被统治者所授予。而授予的唯一目的就是要政府能够向被统治者负责。在宪政原则下无条件的权力(无论是王权还是‘多数人权力’)没有合法性。而‘无代表不纳税’、对民而言无权利不应有义务,对国而言无服务不应有权力,则成为共识。”[21]而在权责平衡原则中,关于“‘权’是大还是小,相应地,‘责’是大还是小”之类的问题,秦晖教授解释说:“宪政民主即便成熟到今天的程度,它的‘理想性’仍然有限:宪政政府不是也不可能是权力极小责任极大的‘最好政府’。同时宪政政府也仍然是各种各样的:在宪政民主之下,公民们打算授予他们的‘公仆’哪些权力,以便要求后者承担哪些责任?是授予政府更多的权力以便要求它承担更大的责任、为社会提供尽量多的福利与保障,还是授予政府很小的权力因而也就无法要求政府承担什么福利责任,便成为一个引起争议的问题。——这实际上是一个关于什么是‘次好政府’的问题:是权大责亦大的政府好呢,还是权小责亦小的政府好?在不同的国家,乃至同一国家的不同时期,人们对这一问题给予了不同的答案。”[22]不论是“权大责亦大”,还是“权小责亦小”,只要在符合民主政体要求前提下,只要坚守权责平衡原则,就不失为宪政国家的基本特质。

   对于新加坡来说,首先要解决的问题是,新加坡是民主国家吗?陈新民教授认为,新加坡独立后,即按照宪法的规定举行大选及组成政府,虽然历次国会大选,都由执政党获得压倒性胜利,而且,选举的过程都符合宪法及法律所规定的程序,并无亚洲其他国家所常见的作票或胁迫等事情发生,新加坡的选民既然以自由意志决定政府的组成,所以政权不只有合法性,亦有正当性,故新加坡当已跨入民主体制的门坎。[23]而在郑永年教授看来,新加坡民主是亚洲第二个优质民主。[24]

   既然权责平衡原则具有了稳固的前提——民主体制,那么接续下来要回答的问题便是:该原则具体体现在哪些方面呢?在笔者看来,因为新加坡的执政党及政府无疑掌握着巨大的权力,所以,描述执政党及政府的所作所为,可能是观察权责平衡原则具体表现的恰当角度。对此,王江雨博士给出了较为详尽的说明,笔者这里有选择地照录如下:

   “秘诀”之一是以交付业绩为中心,唯此为大,为此目的采取一切务实手段,包括去意识形态化。在去意识形态化的实用主义指导下,行动党政府一方面对外资全面开放,大力促进对外贸易,将贸易招商团都派到了非洲,最终将新加坡发展成一个国际金融、贸易和航运中心。另一方面,政府也不吝惜使用各种带有保护主义性质的产业政策,建立大型国有公司作为龙头企业,以加快国家的工业化和财富积累。

   “秘诀”之二是力行法治,铁腕反腐,增强人民的信任。如果说“不患寡而患不均”这个关于古代分配正义的说法还有什么现代意义的话,那就是现代人更担忧的是不同的人适用着不同的规则,从而使机会资源的后天分配永远不均等,使弱者永远没有翻身的可能。建立法治社会,依法行政,依法治国,法律面前人人平等,一是能使一切社会活动在法律的框架内“标准化运作”,从而提高效率,降低交易成本,二是能使人民增强对政府的信任,知道政府对所有人适用相同的规则,不会对任何人有所偏私。即使政府不可能绝对做到这一点,但只要尽到最大努力,并且政府本身不违法行事,人民也会体谅。

   “秘诀”之三是使每个人都有一定的财产,但又压低工资。行动党在新加坡推行“居者有其屋”的政策,大力兴建政府组屋,然后以低廉的价格出售给公民。这种组屋的质量相当不错,说实话比中国大中城市常见的一般居民楼好得多,且购买者有完全的产权。但新加坡政府从来都拒绝建设一个福利社会,且并没有兴趣让人民财富积累太多。这涉及行动党治国的一个基本理念,即人民太富裕,生活得太舒服,反倒有种种不利。

   “秘诀”之四是政府慷慨“与民分利”,使人民时时感受到现政府的好处。这是新加坡政府争取民心的主要手段之一。新加坡经济高速发展若干年之后,政府积累了巨量财富,但却不像某些亚洲政府那样奉行守财奴的理政方式,丝毫不肯与人民分享。新加坡政府从1970年代开始,由政府出资开展大规模公共事业的建设,包括修建地铁、高速公路、人行天桥、人行道防雨顶棚、社区电梯、游泳池等,并致力将新加坡建设成亚洲最清洁城市。此外,政府也大力投资教育和医疗,在这方面为公民提供补贴。居住在绿荫遍地的花园城市,享受到政府提供的一流基础设施和教育健保方面的照顾,新加坡人不管对政府是否有好感,都会有一切好处来自行动党政府的感觉,而政府也刻意通过种种方式,强化人民这种印象。

   “秘诀”之五是延揽人才,使反对党长期处在无人可用的境地。行动党政府通过自己掌握的行政和经济资源,几乎垄断了新加坡的人才培养和遴选渠道,并以“精英主义”为号召,将绝大多数人才纳入到体制内。相形之下,反对党很难延揽到本地公认的精英人才(主要是指那些长期获得政府奖学金,受过本地或国际名校教育,有过大企业或政府部门工作经验的专业人士),其能力不能得到本地选民信任。事实上,在历次选举中,反对党都没有能力端出一套完整的施政纲领,其攻击点主要集中在对行动党的政纲挑刺方面。[25]

   文末,王江雨博士总结到:“在任何国家任何情况下,如果一个政党,通过民主选举的手段上台,建立一个强势政府,实行法治,强力肃贪,发展教育,慷慨投资民生和基建,任人唯贤,那么长期执政几乎是理所当然的事情,甚至都不必对反对派进行排挤和打压。”[26]

   事实上,这五个“秘诀”的核心全在于“给予”:交付业绩,就是给国家和社会带来实实在在的好处;力行法治和铁腕反腐,就是给每个公民真正平等的国民待遇和机会,就是通过看护权力从而不去剥夺社会和公民的利益;让每个人都成为财产的主人或所有者和“与民分利”,就是让社会和公民真正享有国家发展的成果;延揽人才就是给每个人都提供上升的渠道和发展的机会。

   为什么行动党政府会采取这些措施以建立其同人民的“给予”关系?其实,理由并不复杂和深奥:因为行动党及政府手段掌握着巨大的权力资源,因为权力是人民所赋予,所以,就要通过权力的享有和行使给人民带来回报或好处。由于新加坡精英信奉以现实性、功利性、可操作性等为核心内涵的法律或制度信念,所以,这种“给予”或回报并不会被某种宏大或虚无缥缈的价值所笼罩或替代,进而“给予”或回报就是具体的、现实的,其既可被感知,也可对其做出精准的计量。这恰是执政党及政府精英对权力和责任关系的务实考虑。由此,权责平衡原则本身也就不再是某种抽象理念的表达,而只能是对具体权力和责任关系的可操作、可计量的规范概括,从而权责平衡原则才能够真正成为新加坡法律制度订立和运行的轴心。

   对于新加坡执政党及政府同人民之间的这种关系,陈新民教授认为:“新加坡的执政党便是与选民,以履行政见的方式,完成交易。相当程度而言,这与中国古代之讲求的“信赖圣君、贤相”的模式相去不远,“贤相”代表执政党,华人社会(指新加坡的华人社会——引者注)长年重商,对政治的热衷不似欧美人士,因此,对于政府的评价,也会较务实的以施政成果来作判断。“[27]在某种意义上说,务实的执政党及政府能够在一定程度上塑造务实的人民,务实的人民当然会认同和支持能够给自身带来种种实实在在好处的执政党及政府。

    

   四、法律技术:新加坡法治精神的“细节化”存在或微观体现

   严密且严厉的法律技术是新加坡法治存续的具体而微观的表征,也是执政者和立法者慎思明辨、匠心独运的制度化结晶。法治建设不仅需要有相应的法律信念作为观念支撑,不仅需要权责平衡原则作为法律观念的载体和制度建设的轴心,还需要具体细微的富有可操作性的制度体系。或许正是在这一意义上,郑永年教授才说:“中国学新加坡,不能照抄照搬,真正要学习的是新加坡的精神。观察新加坡,不能光看大的方面,还要看一些细小的制度。看不到细节,就看不到真正的新加坡。”[28]而这些细节也体现在新加坡法律制度的设计和执行上。

   就法律制度的设计来说,陈新民教授在书中列举了许多实例,这里也仅以例举的方式做出简要的“再”解释。

   宪法在法治建设过程中当然居于“龙头”地位,所以,一国宪法的品质也必将决定着该国法治建设的质量。对于新加坡宪法来说,其鲜明特点就是它的法律性和可操作性。陈新民教授解释到:“新加坡的宪法规范详尽,甚少具有‘纲领性’或‘宣言性’的规定,因此,具有浓厚的法律性色彩,较少政治性。所以新加坡宪法是一种‘法律性’的宪法。”[29]为什么新加坡宪法会有这样的特点?陈新民教授着重关注了当时主导宪法制定的李光耀先生的风格和观念。由于李光耀先生是一位深受英国法熏陶的优秀律师,所以,其特别重视法律的程序面,也因此,其重视法律的实践过程,就会使法律带有浓厚的技术性色彩。同时,李光耀先生早年并不是政治或法律学者,可能没有极高深的政治理论素养,也未长年投身有丧命之虞的政治斗争,所以没有植根极特定的意识形态。因此新加坡的宪法,便少了浓厚与恢弘的政治理想诉求,或意识形态特色。因此新加坡宪法是一个标准的“技术型”宪法,或者可称之为“功利型”宪法(Utilitarian Constitution)。[30]

   新加坡宪法的“法律性”或“技术型”特点在逻辑上也必然会影响其他法律制度的设计。对新加坡公务员法律制度来说,人们都极为熟悉它的“高薪养廉”。其实,新加坡公务员在享有高薪的同时,他们也深处严密的法网之中。

   在整体上,新加坡公务员法律制度将公务员的行为准则,何者可为、何者不可为,都形诸明文,包括上班时间、服勤义务、旷职、服饰发型、保密义务、上广播与电视节目、接受媒体采访、出版书籍、涉讼、博弈行为、金钱借贷、财务困窘、假公济私、投资与拥有不动产、兼差、收礼与招待、参加私人宴会、政治行为、纪律程序19个方面。[31]

   在微观上,使陈新民教授感兴趣的规定也同样令笔者兴趣不减。比如:新加坡公务员法律制度明白规定了限制部属对长官的送礼,仅在长官退休之时,且礼物金额不能超过两千元台币(约合四百一十一元人民币——引者注)的情况下才可。[32]再如:对于公务员兼营商业与投机股票的限制方面,新加坡值得称颂的是,各级公务员每年财产的申报义务,以及常务次长负有的监督义务,不似台湾仅将财产申报的义务,只限于高阶官员,以及审核机关乃政风,而非主管长官的职责,仿佛行政监督不及于纪律监督。[33]

总体而言,新加坡公务员在享有高薪的同时,也被剥夺或限制了其他机会。这种制度设计其实也体现了权责平衡原则。在法律制度的规约之下,公务员才能真正致力于国家职责并恪守之完成之,公务员系统的高效和廉洁才能获得制度保障。所以,陈新民教授才会延伸性地指出:“由新加坡对于公务员纪律的完整体系,(点击此处阅读下一页)


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