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杨俊锋:我眼中的中国农村

更新时间:2014-05-05 22:54:14
作者: 杨俊锋  
那么随着经济的发展(根本上也是产权保障与自由扩展的结果),城镇化便顺理成章;同理,只有经济进一步发展、农村公共治理实质性改进,农村面貌的改善才能水到渠成。质言之,两者都可归结为:自由的扩展、权利的保障与相应的制度改善。进而言之,人们愿意生活于城市还是乡村,都不应成为人为设定的目标,而是为更幸福地生活而自由选择的结果。

    

   土地制度与现实严重脱节

   说到农村,当然离不开土地。众所周知,农村土地集体所有,是被奉为中国基本制度的公有制的重要体现,并为宪法明定。但现实却早已大相径庭。在我老家,自最后一次承包至今,耕地就基本再未调整过,已彻底是“增人不增地、减人不减地”。其根本原因,倒并非土地承包法禁止调整承包(因为已发生的局部调整,官方并未干预),而是现实的困难。

   村里耕地全部承包出去后,法律上仍明明写着的申请、分配宅基地(这本身也是土地集体所有的体现),现实中却早已无此一说。这反倒使占地建房更为简单。因为土地都承包给了各家,于是邻近道路、出行方便的许多地块,承包的家庭要么自家、要么“卖给”其他家用以盖房。

   据说当年路边耕地都不愿承包,因庄稼易被糟蹋;孰料现在这些土地的承包户反因邻近道路而大占便宜,令他人眼红。每次回乡,都会发现耕地上又冒出许多新房,靠近县城和镇的村子则更普遍。总之,原本发包时按各家人口均分的耕地,不少已被建房或“卖掉”,且价值可能也发生了很大变化。

   人多地少的家庭虽有不满,但比较轻微。据我观察,其原因首先是远离城镇的村子,土地并不值钱,种粮收入又低。更普遍的原因则是:各家对承包地的私有意识越来越强,集体观念则相应愈发减弱。从而,人少地多的家庭自然反对调整,而人多地少的家庭也多只是自认倒霉。总之,再行调整既极其麻烦又动力不足,而且这种局面很可能被强化,除非政府强制改变。

   这看似无甚关紧,但稍加推敲,就会大吃一惊。在承包权长久不变被反复强调的背景下,事实上决定了土地承包很可能将是无期限的。而且,土地的占有、使用、收益权能都已归于农户并受法律保障,处分权事实上通常也被农户行使着。

   由此说来,在我观察到的地方,土地承包权不仅已几近架空所有权,而且将会和英国土地名义上属国王所有、但私人的土地自由保有权(freehold)实质上已完全相当于私人所有权,有异曲同工之势(可见教科书讲的所有权与使用权的区别,实践中并非总是判若云泥)。从而,土地集体所有与承包长久不变之间,事实上存在着背反关系。

   耕地保护早已被奉为我国基本国策,并推行“世界上最为严格的耕地保护制度”,土地管理法甚至被业内人士直言为“耕地保护法”。此外,还有极为严格的耕地总量与用地指标配额控制(即俗称的“18亿亩耕地红线”制度)。法律还明确规定,即便农户自用的宅基地也仍须由乡、县级政府审核、审批,并办理农地转用手续。

   但前述现况说明,被强调到无以复加的重要地位的耕地保护,在一些地方可能几近具文。对此土地部门绝不可能不知道,因为房子就挺立在路边耕地上。然而,除非耕地上建房影响到相邻耕地承包户并在其强烈要求下,土地部门才会出面阻止一下;只要村民间无异议,土地部门并不深究——前提是要给土地部门和村里各交几千元钱的“罚款”。至今为止,在老家及周边,我未见到有耕地上的无证建房被拆。

   不少人关注的空心村问题,在村里也很严重:村外耕地上新宅如雨后春笋,村内却有不少老宅完全闲置。其直接原因是村内缺乏规划和治理,道路、排水条件较差,污水横流。另据老年人讲:空宅都系老宅,当年因分家而被分割得极不规整和狭小;更老的老宅,则还因早年社会动荡,为防御盗匪而有意挤靠在一起,以策安全,而如今社会安定,反显得极为逼仄不便。但最重要原因,仍在于耕地上建房失控。

   我并无意于指责家乡的村民和土地执法者们。这不仅因为占用耕地建房是全国性的普遍现象,更因为这根本上是现行相关制度亟须调整使然。

   对土地用途实行适当的规划限制并无不可。然而,作为耕地保护目的的粮食安全,无非是为确保非农人口能以较低的成本吃饭。因此,为耕地保护而严苛地限制农民使用其土地,显然不公。而且我国还通过系统但隐蔽的粮价管制,强力压制粮价;农业免税和补贴仍远不足以弥补粮价管制导致的种粮损失(节约粮食只有在这一制度背景下才可以理解,否则,为何普通商品不提倡节约?)。总之,这无异于让农民来为非农人口的“粮食安全”埋单。也可见,相关政策存在对城里人的极大偏袒。

   大道理农民不一定懂,但毕竟不是傻子。个人观感,在多数村民潜意识里的逻辑是:地是我家的,在自家地上盖房子,有何不可?而且,土地种粮的收入太低,又有谁会老老实实地不用于盖房?

   总之,简单靠过于僵化、严苛的耕地管制,在粮价无法体现其真实价格、种粮收益无法大幅提高的情况下,耕地保护永远是无解的难题。这也说明,任何法律或政策,无论如何浓墨宣扬,但只要严重并普遍地压制人们的权利,必然导致广泛的、或明或暗的抵制,早晚都会被消解;而且,这还反而严重损害法律和政府的权威。而类似问题,又何止于耕地保护?

    

   亟待反思的农村计生

   说起农村的计划生育,恐怕不少人最容易想到的无非是:农民不像公职人员害怕超生失去工作,因而孩子成群、越穷越生;政府机器全力运转、运动式地强悍推行;农村风声鹤唳、人人自危——网上盛传的杀气腾腾的计生标语不就是明证?

   早年,老家确也如此,乃至更甚。但现况却已大为不同。第一,就生育状况而言,独生子女固然罕见,但三个孩子已很少。很明显,越年轻的夫妇生育越少。通常,只要前两个孩子中有一个是男孩,便不再生育。

   此外,孕前药物干预婴儿性别(为保证生男孩)与孕期检测胎儿性别(虽已被禁止,但其实只要花钱即可),非常盛行,同时也可能与生育的自然规律有关。绝大多数家庭都是两个孩子,并多为一男一女。

   第二,官方做法的根本转变。按法律规定,如无特殊情况,两个孩子即算超生。照此标准,超生在农村仍很普遍,从而计生部门本应强力打击,但现实却是:原来的高压运动式计生搞法,早已停止(运动式治理有其固有的效力递减规律,无法长久持续,也说明原有的社会动员机制在不断衰弱);生孩子多少早已不是问题,只要交钱即可(即所谓社会抚养费;少则几千元,多则万元左右,有较大操作余地)。

   按说,计生部门本职是执行计生法律政策,控制生育,如同土地部门应依法制止违章用地。但事实上,法律和政策却变成了它们收钱的工具,不仅未被执行,甚至背道而驰。对此现象,乡人发明了一个概念“卖政策”——这相比著名的“管制俘虏理论”(Capture Theory of Regulation),不仅道理相通,而且还更生动和有力!

   第三,生育率降低的真实原因。村民不愿多生的最根本原因,其实已并非慑于计生管控或罚款,而是“养活不起”、“负担太大”(村民们原话)。按说,养孩子成本高,似乎是城市才有的问题,再说农民收入也在提高,为何反说养不起?

   想来颇微妙的是:经济发展、收入提高,本身即意味着劳动力和时间越宝贵,也自然意味着生养孩子成本在提高;而且,也导致生养孩子的物质需求标准也水涨船高,甚至“道高一尺魔高一丈”——这也应是越贫困的国家或地区生育率越高、越发达反而生育率越低的重要原因。尤其,男孩成家的成本快速提高。在我老家,娶妻所需的盖房、彩礼等,至少要十多万元。甚至,有个别夫妻如第二胎仍是男孩,会选择堕胎或送人!总之,养孩子成本大幅提高,是村民生育观念和行为发生根本转变的根本原因。

   此外还发现,土地承包长久不变,其实也是生育减少的原因。在此之前,多生孩子可多分承包地,显然客观上等于鼓励多生。一大二公的时代,就更是如此。这用学理的语言可归纳为:产权界分越明晰和确定,责任也就越明确。

   综上可见,即便完全放开生育,农村的生育率也并不会增长,甚至仍会走低——尽管降幅不大。现行一胎政策,不仅严重脱离农村现实、难以实行,还要付出不必要的行政成本、社会成本(加重农民负担)、道德成本(滋生权钱交易、败坏道德风气)和政治成本(损害政府权威和官民关系)。

    

   小结与期望

   第一,农民追求富裕生活的渴求,正是在市场化改革中才得以发挥。市场化改革看似主要发生于城市,但对农村同样影响巨大,甚至可以说农民是最大受益者。因此,市场化改革的基本方向不能变,并要进一步为民众追求幸福生活、社会活力充分发挥,破除制度障碍,提供制度保障。

   第二,推进城镇化和新农村建设的根本都在于权利的保障、自由的扩展和公民权的平等对待。同理,市场经济也无非是保障私人产权和经济自由的结果,这正是为何公认的市场经济国家,反而却都未像我国那样在宪法中宣示实行市场经济。申明这一点对我国至为根本和迫切。

   所以,深化改革最根本的课题和唯一正确的方向,其实即在于:回归人的主体性和制度本身的正当性,切实地把尊重个人权利的固有、内在价值作为出发点,而不仅是对其(主要是经济自由)工具价值的功利性认可;尤其不应倒果为因、颠倒主次,把保障个人权利的附带性结果作为治理和改革的根本和出发点。

   这也适用于解决仍极度贫困的偏远农村问题。据我观察,这些地方大多本不适宜人类生活;人们当初选择于此,也多是出于动荡年代为躲避战乱的安全考虑。故根本出路并非扶贫,也非政策性移民,而是通过深化改革,普遍性地实现人口自由迁徙和公民权的平等保障。

   第三,法律要立基于真实的社会,而不能想当然;否则有法还不如无法,乱管还不如不管。这也说明当下的法律制定模式,仍亟待反思。质言之,我国法律制定仍是典型的自上而下的单向度模式;当前农村法律与现实的脱节,根本上即肇因于此。该问题绝非增加专家讨论、基层调研所能有效替代和克服。

   根本上讲,这也说明法律制定的民主性,不仅是其正当性的根基,而且也具有避免其脱离实情、确保其贯彻的无可替代的工具价值。

    

   来源: 《南方周末》2014-03-21

  


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