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张长东:党政关系现状分析

更新时间:2014-04-29 11:22:16
作者: 张长东  
这样的交叉任职,根据民主集中制原则,既有利于将政府的声音反映到党的决策机构中,也有利于贯彻党的决定。

   国务院及其所属的部委还各自设有党组,按照党章规定,党章发挥领导核心作用,主要任务是负责贯彻党的路线、方针、政策;讨论和决定本单位的重大问题;做好干部管理工作;团结非党干部群众,完成党和国家交给的任务;指导机关和直属单位党组织工作。同时,国务院各部委中还有中纪委派驻的纪律检查组,负责对部委的党风廉政建设进行监督。

  

   省级党政关系

   省一级党政关系和中央党政关系较为相似,相似处本节不再重复论述。其主要区别在于:1)省市自治区政府接受当地党委和国务院的双重领导,一些部门(如国税)则是中央直属;2)省市自治区书记兼任人大常委会主任的现象较为普遍,有的地方还有副书记兼任政协主席的情况;3)除了书记、副书记兼任人大常委会主任、政协主席的情况外,专职的人大常委会主任和政协主席一般不担任党委常委。

   省市自治区党委只有委员会和常委会两个机构,没有类似中央政治局的机构,因此常委会规模略大于政治局常委会。各省的党委常委会数量和构成大同小异。一般在11个或13个。随着2006年党委“减副”(减少副书记职数)改革的推行,地方党委常委会构成也相应发生了变化。一个变化是除了省长和常务副省长之外,政府领导人里面一个常委副省长进入了常委会。如江苏省第十二届省委常委会有11名成员,包括省委书记,省长(兼任副书记),专职副书记,纪委书记,常务副省长和常委副省长各一名,政法委书记,宣传部部长,省军区政委,省会市委书记和一个重点城市市委书记[15]。而湖南省第十二届省委常委会则有13名成员,除了多出一名省委秘书长外,省委组织部和统战部部长也是常委会委员,但政法委书记不在列。

   2010年,除了政治局委员担任的省市书记和新疆西藏两个自治区外,其他省(市自治区)委书记都兼任省人大主任,这一点区别于全国人大和很多县、乡镇人大。省委书记兼任省人大主任的理论依据是前面提到的执政党通过人大将党的意志转化为体现国家意志的法律法规和政策,而让省政府来执行,并由人大监督政府。

   最近十年来党政关系的一个变化是政府,尤其是政府首脑的问责得到了加强。2003年北京非典中,北京市市长孟学农和卫生部部长张文康被问责下台,揭开了政府官员问责的序幕。之后山西省两任省长先后因为重大煤矿安全事故下台。2009年的三鹿事件,中央纪委监察部更是对三鹿奶粉事件中负有重要责任的质检总局、农业部、卫生部、工商总局和食品药品监管局的有关人员作出处理。 

  

   县级党政关系

   县级政府是一级小而全的政府,设有除了国防和外交之外几乎所有的党政机构。而且县一级党政起着承上启下的作用,由于乡镇一级机构设置不全,权限有限,许多问题都集中在县一级处理,由于直接影响到地区发展和社会稳定,因此地位非常重要。县级党政关系大体上和省级的党政关系一致,但也存在一些差异,本节重点分析这些差异:县委书记往往大权独揽,缺乏党政分工;县委书记兼任人大主任;县级人大的地方创新。

   和上级一样,县级党委也是全面领导本县各项事务。那么,县委的权力到底有多少呢?由中纪委和中组部牵头的全国“县委权力公开透明运行试点工作”的三个试点县之一的河北成安县,列出了“全国第一张县委书记权力清单”:“‘在将职权划分为完全权力型、完全职责型、职责+权力型的基础上,成安的县委职权被定为50大项,其中全局工作类11项、经济发展类5项、社会事业类3项、社会稳定类5项、党建工作类15项、党风廉政建设和反腐败工作类9项、其他类两项。’由此前的县长升任县委书记的张臣良的职权被确定为27项,其他常委职权共158项,县纪委、县委部门职权共110项。”[16]

   由于党政之间缺乏明确的分工,而书记又是党内一把手,因此县委书记的权力很大,往往大权独揽。[17]除了党务之外,县委书记还插手经济事务。和中央以及省级不同,在县一级,因为压力型体制对经济发展和税收增长的强调,党委也肩负着发展经济的重任。因为经济发展和税收增长直接影响到县委领导的升迁,县委书记往往是经济发展,尤其是招商引资的第一责任人。在一些地区,实行招商引资责任制,包括书记县长在内的每个县委常委都有一定的招商引资任务(额度)。书记的一个重要任务就是亲自带队,去招商引资。而且由于权力集中,书记在招商引资过程中往往能用低价甚至零价土地、税收减免等手段来吸引投资。在当前县委书记县长任期较短(平均两到三年)的情况下,这种做法容易导致短期行为(如政绩工程,大规模举债搞建设等),也容易造成腐败。

   由于书记权力过大且对县委书记的监督严重不足,“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”,因此县委书记也成为了腐败高发人群。为此,中纪委、中组部于2010年底联合印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》,通过选择试点,对县委书记的权力进行限制和监督,并促使其透明化。

   在县一级,县委书记是否兼任人大主任在全国乃至同一省内都没有统一规定。其中,少数民族地区一般不兼任,安徽、江苏、湖北三省则明确规定兼任。而陕西在2007年,湖北在2011年分别出台文件,规定市、县(区)人大常委会主任不再由书记兼任。[18]根据笔者的调研,结合媒体的深度报道,我们分析一下书记兼任人大主任的好处和坏处。

   好处是借助于书记的权威,人大也变得更有权威了,对政府进行监督也更有效力了。同时,更有利于人大配合党委的决策,尤其是人事方面的任免。[19]同时,人大工作人员的升迁机会也变得更好,这也有利于调动其工作积极性。但是,书记兼任人大主任是把双刃剑,其弊端则是相比于专职人大主任,书记更关心贯彻党委决定而不是加强对政府监督。而专职人大主任则对人大制度建设和创新更有想法和积极性,也有利于提高人大代表的积极性,从而提高对政府监督的效力。[20]书记不兼任人大主任同时也有利于改善书记过于集权的现象,更符合邓小平当年提出的分权思想,有利于加强党的领导,加强人大对政府的监督。

   县级人大是地方治理改革创新的理想场所,一方面是因为县级人大代表是直接选举产生的,相对更有独立性;[21]另一方面是县级人大和政府的决策对当地影响很大,利益攸关,因此人大代表更有积极性参与人大的讨论和监督。一个很好的例子是浙江温岭市(地级市)的民主恳谈会及由此发展出来的参与式预算改革,成功地加强了人大对政府乃至党委的预算权力的监督,提高了效率,减少了浪费,遏制了地方政府债务的增长并逐步减少了地方债务。

   2009年,广东省佛山市顺德区进行了“党政大部制改革”,尝试党政联署,实现党政联动。全区原有41个党政机构,按照发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等职能“合并同类项”,职能重叠、相近的党政部门合署办公,最终精简为16个,其中:设置纪委机关和党委工作部门6个,政府工作部门10个,精简幅度接近2/3。[22]

   顺德大部制改革涉及到许多行政改革和政治改革问题,此处我们仅讨论其对党政关系的影响。在决策机制层面,“建立起了‘四位一体’的区联席会议决策机制,实现党政机构统筹联动,决策和执行扁平化。在领导决策层面,在区委核心领导下,建立党政领导集体决策、统筹分工的领导体制。全局性重大决策由‘四位一体’(党委、人大、政府、政协)的区联席会议负责。在部门层面,将党政部门中相近的职能整合到一个部门,综合设置党政机构,党政大部门首长分别由区委常委、副区长和政务委员兼任,由一个领导来管,统筹联动,责任清楚。6个党委机构全部与政府机构合署办公。区联席会议的决策一步到位地直接由大部门执行,减少了过去区领导分管和副秘书长协调两个环节,实现了行政层次上的扁平化,提高了效率”,从而将决策权、执行权和监督权分立。在监督机制方面,“实行监督权外移,由纪委向各部门派驻纪检监察组或专职监察人员,强化监督实效。由纪委(政务监察和审计局)集中行使纪检、监察、审计、信访等职能,整合监督资源和力量,形成了大监督的工作格局”[23]。当然,其具体的运行效果还有待观察。

   温岭的参与式预算和顺德的大部制模式改革都是有益的尝试,但其具体效果还需要经历时间的考验,并在实践中进一步修改完善。而这样的尝试越多,改革的可选择方案也更多,改革才能进一步推进。

  

   乡镇党政关系

   乡镇一级的党政关系和上级政府比起来差异很大。从乡镇的角度看,虽然在形式上党政机构分设且各有分工,但实际上党政是缺乏明确分工且高度合一的,一切活动都是党委统筹安排。除了前面提到的党委书记管人事,(作为党委副书记的)政府领导管财政这个各级地方政府都存在的不成文的分工之外,所有的分工都是模糊的、非制度化的。[24]赵树凯认为乡镇党委和政府之间的权力关系本质上是一种授权关系,而非制度化的分权关系。赵树凯发现基层(县乡两级)党委部门的工作越来越行政化,直接介入行政工作或者领导行政部门。在乡镇一级,党委和政府的一体化明显得到了强化。这种一体化体现在很多方面。在会议的组织过程中,大部分会议都是党政联席会议,党委或者政府很少单独开会,会议也往往是书记主导;在政府的日常运作中,各个部门都围绕“中心工作”统一安排工作,专业化分工并不明确;在工作人员的调度配置上,也高度一体化,譬如说党政办公室是合一的。[25]究其原因,如许多乡镇政府工作人员所说的那样,乡镇政府承担了大量的政策执行任务但是机构编制又不像上级政府那样完备。“上边千根线,下边一根针”,乡镇政府只有动员大部分工作人员,才能完成上级交付的“重点工作”。如果在乡镇一级也设立和上级相对应的机构,那么乡镇政权的规模需要扩充好几倍。

   在乡镇一级,人大代表团和党政的分工也很模糊。作为三个正科级干部之一,人大代表团主席是乡镇党委委员且排名第三。由于其在党内的位置且乡镇人大的权力有限,人大代表团主席往往手握重要的实权,分管具体行政事务,“虚职不虚”。譬如,笔者在浙江省某县调研的时候,发现当地一个镇的人大代表团主席分工负责镇里的两大重点建设项目。这一点是乡镇区别于其他地方政府之处,但人大代表团主席参与具体行政事务同时也会削弱乡镇人大对乡镇政府的监督。

   赵树凯进而认为,从短期看,党政一体化的直接效果比较好,因为党委部门说话比政府部门更有影响力。因此很多地方领导人“始终坚持自己的怀疑,即‘为什么要搞党政分开’。”但他也担心虽然目前这种党政合一的运行体制比较顺畅,但是党的部门成为行政主体也会造成一个困境:成为行政诉讼的当事人而影响其政治地位和形象,不成为行政诉讼的当事人则会使得地方党政机关缺乏法律的约束。[26]

  

   三、总结与讨论

  

   上文我们分析了不同层级的党政关系的现状。我们发现越往下,党政分工越模糊,权力的制度化水平越低。这和基层党政的规模和工作性质,尤其是压力型体制下越是基层党政机构,承担越重的压力相关。

以党统政的优点是思想统一,行动有力,有利于发挥民主集中制,更好地协调多个部门从而提高效率和效能,这在国务院大部制改革不易推动的情况下,显得尤其重要。但同时以党统政容易回到一元化领导,造成邓小平指出的权力过于集中、造成家长制、官僚特权的危险,(点击此处阅读下一页)


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