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黄永忠:关于《行政复议法》若干问题的思考

更新时间:2014-04-29 09:17:34
作者: 黄永忠  
一旦对此提起诉讼,法院也不予支持,因而给行政复议工作带来了无法解决的矛盾,造成很大的被动。笔者认为应结合行政复议的工作实践,参考行政诉讼的有关规定,考虑可能出现的各种情况,增加行政复议适用终止的情形。

   与行政复议的终止规定相类似,《复议法》关于中止的规定也显得过于粗糙。按照《复议法》第26、27条的规定,行政复议只能在两种情况下中止:一是申请人在申请行政复议时,一并提出对作出具体行政行为所依据的有关规定进行审查,行政复议机关依法正在处理的;二是行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时,认为其依据不合法,正在依法处理的。除此两种情形之外,其他中止行政复议的行为都缺乏法律依据。事实上,中止的本意是指在法律程序进行过程中,因出现法定事由而暂时停止程序的进行,待影响程序的法定事由消除后,恢复程序继续进行的行为。与《复议法》关于行政复议终止的规定一样,行政复议中止的规定也远远不能适应复议实践的需要,现行有关内容必须修改。具体而言,保留对具体行政行为所依据有关规定进行审查的规定,重新设计行政复议中止的条款,增加适用中止的情形。

    

   四、关于行政复议的法律责任

   强制性是法律的本质属性之一,没有强制性的法律就仿佛“一把不燃烧的火,一缕不发亮的光”。而法律责任则是法律的强制性在法律规范中的直接体现,它以国家强制力为保障,是违反法律者必须承担的不利法律后果。离开了法律责任作为保障,再多的法律规定都可能沦为一纸空文。《复议法》当然也不例外,该法专设第六章分五条规定了相应的法律责任,其中第34、35、36、37条分别针对行政复议机关、行政复议机关工作人员以及被申请人的相关违法行为,第38条则规定由行政复议机关负责法制工作的机构负责启动对上述三类主体的违法行为所应承担法律责任的追究程序。仔细推敲,这样的规定其实存在着许多无法消弭的悖论。如果说第35、36条中关于行政复议机关工作人员、被申请人中直接负责的主管人员和其他直接责任人员的严重违法行为“构成犯罪的,依法追究刑事责任”可以由国家检察机关提起公诉进行追究的话,那么第34、35、36、37条中对于行政复议机关与被申请人中直接负责的主管人员和其他直接责任人员以及行政复议机关工作人员违法行为应受行政处分的责任规定就只能是一种“纸面上的法”了。因为根据第38条的规定,对上述三类主体的相关违法行为应当由行政复议机关负责法制工作的机构向有关行政机关提出建议,再由有关行政机关依法处理。这里的“负责法制工作的机构”所属行政复议机关显然只能是本级行政复议机关,亦即第34、35条中的“行政复议机关”,[9]换言之,对行政复议机关中直接负责的主管人员和其他直接责任人员以及行政复议工作人员违法行为应受行政处分的责任追究由本级行政复议机构向有关行政机关提出处理建议,也就是说,由自己对自己提出处理建议。显而易见,这样的规定是不可思议的。

   对第36、37条中被申请人违法应受行政处分的责任追究,从理论上说应当是可行的。因为只要不是对国务院部门或者省级人民政府的具体行政行为提起行政复议,那么,行政复议机构和被申请人中直接负责的主管人员和直接责任人员就不可能最终归属于同一个人。但从实践来看,却存在着许多难以逾越的程序障碍。[10]原因在于,行政复议机构本身并不具有对被申请人中直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行行政处分的职责,行政复议机构如果发现被申请人有相应的违法行为,要对相关人员进行行政处分,只能向“有关行政机关提出建议,有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理”。[11]“有关行政机关”收到建议后,应当按照相应的程序调查事实、核实证据、听取当事人陈述和申辩、按权限提出处理建议或者作出处理决定。这一调查核实的程序固然需要经过一定的时间跨度自不必说,而且必然要求行政复议机构的相应配合。这又从另一侧面增加了行政复议机构的工作量。[12]更为关键的是,被申请人的违法行为并不会侵害行政复议机构的任何利益;何况被申请人与行政复议机构之间还有千丝万缕的联系。因而,行政复议机构几乎不可能对被申请人的违法行为提出处理建议。

   其实,在行政复议的所有参与人中,申请人的权利感受最为深刻、权利要求最为迫切。尤其是在素有“民不与官斗”文化传统的我国,申请人顶住种种压力提出行政复议申请,这本身即是申请人依法维护权利的强烈体现。19世纪德国法学家鲁道夫·冯·耶林名篇《为权利而斗争》将法的概念界定于主观和客观两个层面,认为主观意义的法即为个人的具体权利,客观意义的法则是主观意义的法的抽象化和原则化,从而把法和权利看成是同一序列的范畴。耶林甚至声称:“主张权利是精神上自我保护的义务,完全放弃权利是精神上的自杀。”任何一个权利主体,当他的权利受到侵害时,“只要是不习惯于事实上无权利状态的人,无论对谁都将以精神痛苦的形式表现出来,并给予与肉体上的痛苦同样的警告”。[13]因此,当行政复议机关及其工作人员或者被申请人违反《复议法》规定而使申请人的合法权利得不到应有的保护时,申请人的感受最为深切,最为迫切地希望通过纠正相应的违法行为而使自己的权利得到应有的保护,由其提出对违法者的责任追究,因而也最为直接、最有可能。如此而言,法律应当明确赋予其提出对违法者责任追究的权利,[14]由其启动对违法者追究责任的程序。

    

   注释:

   [1]罗豪才教授指出,现代行政法制的一个发展趋势是行政法权利(力)结构趋向平衡,表现在随着社会主义市场经济目标模式的正式确立,与市场经济体制逐步建立和发展相适应,我国政府职能有了较大的转变,权利结构一直处于逐步的调整之中,越来越重视公民权利在行政法律制度体系中的地位。参见罗豪才:《现代行政法制的发展趋势》,《国家行政学院学报》2001年第5期。应松年教授也认为,当代行政法发展的一个特点是十分强调公民基本权利的保障,强调对行政权的制约和监督。参见应松年:《当代行政法发展的特点》,《中国法学》1999年第6期。

   [2]对县级人民政府公安机关内设的公安交通管理机构作出的具体行政行为不服的,向该公安机关申请行政复议。

   [3]参见石佑启、王成明:《论我国行政复议管辖体制的缺陷及其重构》,《环球法律评论》2004年春季号;黄红星:《对我国现行行政复议体制的两点反思》;杜宝国、陈欢欢:《我国现行行政复议体制的缺陷分析》;周婉玲:《我国行政复议组织与程序的改革》;郑志耿、储厚冰:《我国行政复议制度缺失分析与完善思考》,《法学研究》2004年第2期。

   [4]以2003年国务院各部门收到的行政复议申请数为例,61个国务院部门中,24个部门未收到行政复议申请,占39.3%;37个收到行政复议申请的部门,10件以上的18个,占48.6%;20件以上的9个,占24.3%;50件以上的6个,占16.2%;100件以上的3个,占8%。行政复议案件数量在同级各行政复议机关之间分布不均的现象由此可见一斑。原始数据参阅《2003年全国行政复议行政应诉案件情况综述》,载《行政执法与行政审判》第11期,法律出版社2004年版。再以笔者掌握的2004年江苏省行政复议案件统计数据为例,全省共收到行政复议申请4352件,其中以乡镇政府和县级政府部门为被申请人的2528件,占总数的58.1%;以县级政府和市级政府部门为被申请人的1533件,占总数的35.2%;以市级政府和省级政府部门为被申请人的91件,占总数的2.1%;以省部级行政机关为被申请人的10起,占总数的0.2%;另有以其他事业单位为申请人的190件,占总数的4.4%。显而易见,愈是下级行政复议机关,接受申请并需要办理的复议案件数量愈多。

   [5]罗豪才:《社会转型中的我国行政法制》,载周国均主编:《中国法学文丛?行政法行政诉讼法卷》,中国人民公安大学出版社2004年版,第3页。

   [6]现行《复议法》规定对省级政府和国务院部门作出的具体行政行为不服申请行政复议的,由原行政机关管辖,国务院不作为一级行政复议机关直接受理行政复议案件。理由在于国务院不适宜直接受理具体案件,而且省级行政机关工作人员素质较高,应当相信这一级行政复议机关能够依法作出行政复议决定。对这种理由,有学者提出质疑,认为根本不能成立。参见杨小君:《我国行政复议制度研究》,法律出版社2002年版,第107页以下。笔者赞同这一观点,认为国务院应当作为最高一级行政复议机关,直接受理行政复议案件,这是公正原则的具体体现,也有利于维护管理相对人的合法权益。况且省级行政机关也很少对管理相对人直接作出具体行政行为,以省级行政机关为被申请人提出复议申请的案件数量很少。如江苏省2004年共收到行政复议申请4352件,其中以省部级行政机关为被申请人的10件,占总数的0.2%。不过,国务院作为最高一级行政复议机关,其作出的行政复议决定效力应当不同于其他行政复议机关,具有终局性,对该决定不服,不得提起行政诉讼。

   [7]早在2002年,国务院法制办相关负责同志即已意识到这一问题,并提出了相应的解决办法。参见青锋、张越:《当前行政复议工作存在的问题》,《行政法学研究》2002年第3期。

   [8]《复议法》第17条规定,行政复议机关收到复议申请后,应当在5日内审查完毕,并作出受理或者不予受理的决定,若5日内不能审查完毕,则不论是否符合复议法规定,均视为受理,因而这时的审查通常都是形式审查,若形式上符合《复议法》的规定,则予以受理。但对于有些疑难复杂案件,在受理以后的进一步审查过程中,发现不符合《复议法》的规定,此时就陷入了一个无法处理的尴尬境地。

   [9]可以肯定的是,这里的“行政复议机关负责法制工作的机构”不可能是下级行政复议机关负责法制工作的机构;而将其理解为上级行政复议机关负责法制工作的机构也不符合法律逻辑。因为根据现行《复议法》的规定,各级行政复议机构之间不存在领导与被领导或者业务指导关系,各级行政复议机关负责法制工作的机构只受本级行政复议机关领导,对本级行政复议机关负责。因而上级行政复议机构并不了解下级行政复议机关具体的案件审查情况,不可能主动发现下级行政复议机关的违法行为并作出任何处理。

   [10]据笔者了解,自《复议法》施行以来,全国未有一起行政复议机关及其工作人员以及被申请人因行政复议活动中的相关违法违纪行为而受行政处分的。但这决不是说在行政复议活动中行政复议机关及其工作人员以及被申请人没有违法乱纪的行为,相反,违反《复议法》规定,行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请、行政复议机关工作人员渎职、失职行为、被申请人不提交有关材料、不履行行政复议决定等现象时有发生。

   [11]根据我国相关法律法规的规定,这里的“有关行政机关”一般包括与被申请人同级的人民政府监察机关、公务员主管机关以及部分实行垂直或半垂直领导的行政机关中被申请人的上一级主管机关。有些由权力机关任命的公务员,对其进行行政处分还须经权力机关的相关程序。

   [12]在目前行政复议机构普遍“人少事多”的情况下,由行政复议机构自己增加自己的工作量不符合实际,也不符合科层制下行政管理的基本逻辑。

   [13]耶林:《为权利而斗争》,参见《民商法论丛》(第2卷),法律出版社1994年版,第22、26页。

   [14]这也是以公民权利对抗行政权力的有效途径。

    

   黄永忠,法学博士,单位江苏省人民政府法制办公室。

   来源:《行政法学研究》2005年第4期。

  


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