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刘艺:论我国行政裁量司法控制模式的建构

更新时间:2014-04-27 21:25:26
作者: 刘艺  

    

   摘要:  我国行政裁量研究受到较多域外理念影响。基于迥异的法制与法学背景,各国裁量概念及其控制模式存在着差异。英美法系国家多采用广义裁量概念,侧重于用政治性手段控制裁量;大陆法系国家则采用狭义裁量概念,倚重于法律模式来控制裁量。尽管两种模式有融合趋向,但仍显著不同。我国行政裁量概念在学理上虽有广义与狭义之分,但实务中裁量概念界定不清,致使行政诉讼实务中存在大量不予审理的情况。建构中国化的裁量控制模式应兼采两大法系控制模式之优势,即在规则制定和适用裁量中淡化立法与执法的区分,并在执法裁量的司法控制层面上细分裁量类型。

   关键词:  行政裁量;裁量控制模式;司法控制模式;政治控制模式;滥用职权

    

   一、行政裁量概念的中国意义

   我国行政法学一直致力于厘清“自由裁量”与“自由裁量权”、“行政裁量”与“羁束裁量”等概念。这些研究多以域外法经验为出发点。[1]无论德国法中的“Ermessen”或英美法中的“Discretion”内涵如何,我国行政法学研究的首要目标应该是让裁量概念在中国法制结构中获得确定性。为此,最直接的方法似乎就是厘清行政裁量的概念。但概念分析存在先天的不足。从动态来看,概念的意义在于其用法。如果用法不同,即便相同的术语也不能保证所指一致。从静态看,概念的意义是由结构确定的。也就是说,一个概念的意义在于它与其他概念的结构差异与关联。由此,更应在概念的网络结构中把握其意义。而良性的法学概念体系绝非无源之水、无根之木。行政法学的概念网络应与行政法制体系具有某种同构性,才能保证行政法学研究的客观实践性。

    

   二、两大法系行政裁量的概念及控制模式

   (一)大陆法系行政裁量概念的内涵

   国内行政法上的“裁量”概念有两大源头。一是德国法和日本法。德国行政裁量主要指法律执行活动中作出决定或采取行动时所享有的自由判断空间。行政裁量权根据行使的阶段不同,可分为“要件裁量”[2]和“效果裁量”[3]。按照《联邦德国行政法院法》第113条和《联邦德国行政程序法》第40条,法院可审查因裁量逾越、怠慢、滥用而引发的争议。这种裁量控制模式遵循司法权与行政权的传统界线,并不对要件裁量进行审查。

   19世纪中叶,德国遵循“裁量不予审理”[4]原则。19世纪末贝尔纳齐克与特茨纳围绕着裁量的内涵以及裁量是否应被审查的问题而展开争论。贝尔纳齐克首先提出行政在其法律要件的认定中享有自由(要件裁量或判断裁量),行政法院不应审查这种行政裁量。特茨纳批判该观点,提出行政裁量存在于具体的处理内容和手段的选择上,也就是效果的发生和行为的选择领域,法院应该审查这种行政裁量。[5]特茨纳的主张最终被奥地利行政法院和普鲁士高等法院所采纳。但是1960年之前的主流观点都认为无论是要件还是效果上均存在裁量。自1960年代起,德国行政裁量控制的重点发生变化,通说否认法律要件存在裁量,而将行政裁量专门用来指代效果裁量(狭义裁量概念)。[6]

   德国法上的行政裁量是指已确定事实要件的情况下,法定地确定法律效果的酌量余地;而不确定法律概念的解释或判断活动范围内,仅涉及对法定事实要件或者活动方式的理解和认定。[7]因此,在德国法上,要件裁量的控制问题主要体现在对不确定法律概念的审查中。二战后,德国各界认为应尽量少地赋予行政机关自由空间,且行政权的行使应受到法院严格审查。但要件裁量如何控制的问题始终未能解决。1957年6月,德国联邦行政法院首次在裁判中承认了不确定法律概念和裁量之间的区别,并将系争案件中的“升学能力”视作行政机关的“判断余地”,法院不予审查。[8]1971年12月16日的判决确定法院对于不确定法律概念可以进行有限审查。[9]而之后联邦行政法院在一系列判决中又确立了“不确定的法律概念应当接受无限制的司法审查”[10]的原则,并指出1971年的判决是个例外。[11]因为行政裁量与不确定法律概念会有一定的重合,司法实务中很难将两者断然区分开。但是,德国的通说[12]仍然坚持两者应该严格区分开。其实,区分行政裁量和不确定法律概念与德国基本法确定的权力分立原则有着紧密关联。该原则将行政的主要内容界定为执行法律。对不确定法律概念的审查体现了司法权对行政机关是否遵循立法意图的监督。

   这种将裁量问题限定在执法行为选择(决定裁量[13])和效果问题上(效果裁量[14])的学界通说在德国已根深蒂固,对其的背离会遭到强力抵制。例如,德国联邦最高行政法院于1980年8月在一个判决中创造了“预订裁量”(das intendierte Verwaltungsermessen)的概念。[15]但这一创新受到多方批评。毛雷尔(Hartmut Maurer)便认定此种创新纯属多余和错误。在他看来,所谓预订裁量的目标完全可以通过立法的特定手段实现,且预订裁量与裁量的实质,即“根据立法机关的目的观点,审查个案情况”不符。持相似观点的学者不在少数。[16]这一争议反映出狭义裁量观在德国法中的稳固地位。

   受德国影响,日本法制中的“行政裁量”也经历了从裁量二元论[17]到裁量一元论[18]的演变过程。20世纪20年代,日本学界关于裁量的范围有佐佐木说(要件裁量论)与美浓部说(效果裁量论)的区分。代表传统理论的美浓部说的特征在于对要件裁量的否定。日本最高法院也出现了采纳该学说的判决。[19]战后,随着行政领域的不断扩张,佐佐木说(要件裁量论)获得承认。[20]现在,要件裁量论和效果裁量论的理论区别已经相对化了。日本法院的司法实践说明,要件裁量和效果裁量都可以予以审查,只是审查的重点不同。[21]要件裁量的审查重点是与申请人有关的事实是否存在,以及对客观事实进行的法律评价是否属于超越或滥用裁量权。但是,这种审查并非实质性和全面性的审查。日本当代司法制度受美国法影响,裁量论的变化说明司法权对行政权的监督范围逐渐扩大。

   (二)英美法系裁量观念的变迁及控制技术的演化

   我国“裁量”概念的另一源头是英美法。普通法的裁量权与大陆法的行政裁量的关注重心与控制重点存在较大差异。

   1.裁量观念的演化

   在英美法国家,裁量与法治关系的演化影响了裁量控制方式的转变。值得注意的问题是,英美法的裁量权问题自始就是在一个更宽广的讨论场域中展开的。

   (1)裁量与法治对立。美国宪法之父麦迪逊曾提出:“在每一种政治制度中,增进公共福利的权力,包括一种可能被误用和滥用的处理权(裁量权)”。[22]1885年,A. V. 戴西在《英宪精义》中提出有裁量必有专断存在。共和国政府存在的裁量权不亚于君主国中存在的裁量权,这就意味着对于国民而言其法律上的自由缺乏保障。[23]他认为在特殊情况下,行政机关需要裁量权。因此,行政裁量权是可以接受的。但他谴责福利国家中普遍存在的立法性裁量权,因为根据权力分立理论和“传送带”理论,行政仅仅被视为通过将民选代表所提出的计划付诸实施。授予立法性裁量权会引起两方面的问题:第一,法定的立法裁量权会系统性地影响司法进而制约分权功能的发挥。[24]第二,行政机关被请求作出实质性的关于“公共事务”的决定是越权的裁量事项。戴西尖锐地指出法律与裁量应是水火不容的两种对照情形。行政机关根据法律作出的决定可以由法院恰当地控制,但是基于裁量权作出的决定却不能得到很好的控制,因此这类决定也被看作是“非法无效”。[25]尽管受到批评,戴西关于裁量的认识对法院理解自身在行政国中的监管职责及其监管方法还是产生了深远的影响。

   (2)裁量成为法治不可缺少的内容。戴西在20世纪初感慨英国自古就受尊奉的法治已日渐衰落。[26]其判断依据是当时的福利国家论者破除了裁量与法治对立的论断,反而认为裁量是增进福利的一种工具。罗布森教授[27]就支持福利国家更多地创设行政权力,并否认“裁量本质是专断”的结论。[28]詹宁斯认为戴西的宪政理论是不稳固的,并否认“裁量与法治之间存在冲突”[29]的观念。当然,詹宁斯并不认为裁量权不应受到控制。[30]同样,威利斯呼吁在行政法(学)中使用功能性方法去理解裁量权,这比从司法的视角(抵制行政国)或从一种概念性观点出发(这种方法涉及对司法与行政之间的功能划分,也涉及对戴西法治理论的接受程度)去理解裁量权更能让人接受。[31]

   20世纪中期后,人们逐步认可行政机关的裁量权对实现社会公正秩序和法治原则是必不可少的。当然,在法治理念下,政府没有被赋予绝对的自由裁量权。[32]

   2.裁量控制技术的变迁

   裁量权虽属法治不可避免的要素,但裁量权的行使的确给民主社会提出了一个难题。[33]各国情况虽存在很大差异,但以美国为代表的英美法系国家自20世纪后半叶以来大多都经历了从戴维斯的政治控制模式到司法控制模式的转变过程。司法控制技术大体遵守从坚持“规则/裁量”区分到突破这一区分并,最终演变为注重实用与功能性的控制方式。

   与大陆法的裁量问题不同,英美法国家的裁量理论更关注整个政府等级体系中委托人与代理人间的关系问题,即整个政府权力中的哪部分权力应当委托给具体机构或具体官员的问题。[34]与法治相关的裁量权问题并不是一个限制政府特定机构的权力问题,而是限制整个政府权力的问题。[35]当然,执法领域的自由裁量权控制问题是最关键也是最困难的法治问题之一。

   20世纪30年代,罗斯福新政使美国政府拥有了相当大的自由裁量权。这里需要指出的是,在20世纪50年代之前,美国的决策者和学者通常认为决策过程中几乎没有任何涉及自由裁量权的情况。直到20世纪50年代,美国律师基金会(AFB)的研究人员将自由裁量权概念化后,这个话题才引起决策者和学者们的兴趣,并且形成了学术对话中的确定问题。而戴维斯重点研究的是行政机关在可容许的选择范围内作出选择的自由行政裁量权,[36]即“公职人员在处理案件中就行动或不行动之间做出选择的自由裁量权”。[37]基于此,戴维斯构建了控制裁量的“规则/裁量”二分法。[38]依据这种区分方法,法院将裁量权控制的重点放在审查行政机关的规则制定和说明方面。而规则控制余地之外的裁量不受司法审查的约束。其实,早在1946年公布的《联邦行政程序法》中就规定了“法律赋予行政机关自由裁量的行为”不适用于司法审查原则。[39]在1985年的赫克勒诉查内案(Heckler v. Chaney)中,联邦最高法院重申了《联邦行政程序法》中关于裁量不适用于司法审查的原则,认为这是国会对普通法精神的修正,仍然应该坚持。[40]

   基于权力分立原则和普通法传统,法院要求立法机关向行政机关授予这种规则制定权时应该明确标准。实践却证明法院很难监督禁止授权原则的实施。于是,将阐明授权标准的任务交给行政机关似乎更加切合实际。[41]于是,戴维斯提出通过立法和司法措施督促行政机关制定行政规则以限定裁量,并约束其行使的委任立法权。而制定规则的权力总是与裁量权相伴随而无须单独赋予。[42]所以,戴维斯的规则控制模式实则就是裁量控制模式。

20世纪70和80年代,美国的一些州法院和低级别的联邦法院在一系列案件中仍坚持“规则/裁量”的划分。[43]直至当下,“规则/裁量”的控制方法仍未完全从法学领域中消失,但其重要性渐渐消退。戴维斯提出的司法与行政控制裁量模式说到底是一种基于三权分立的政治结构而提出的政治型控制模式。(点击此处阅读下一页)


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