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卢周来:今天中国如何破除既得利益集团?

更新时间:2014-04-24 23:41:15
作者: 卢周来 (进入专栏)  
所以,这两个集团在社会中也占据着强势位置。实际上,党的十五大对社会主义初级阶段基本经济制度的重新确定,以及将“非公有制经济是社会主义市场经济重要组成部分”、“允许和鼓励资本和技术等生产要素参与分配”写进党代会报告,预示着“资本集团”的地位得到了极大的提升。随后的修宪,允许私营企业主入党,以及《物权法》的通过,更是直接体现了“资本集团”地位已经上升到了具备表达其利益诉求与“议价”的渠道和能力。知识集团则垄断着文化、讲台、媒体等方面的资源,在多元化利益的背景下可以依附于权力与资本集团。而且,这三个集团各自拥有的人数占总人口比例很低,且都有表达集团意志、实现集团利益的组织、协会或同业者联盟,又都是中国第一轮改革中获益最大者。所以,他们具备构成一般意义上“既得利益集团”的条件。

   在晚近讨论并酝酿分配性改革过程中,为阻碍改革而采取过集体行动的“特殊利益集团”或“分利集团”则主要有三个:一是房地产利益集团;二是国际资本集团;三是行政性垄断集团。

   房地产利益集团是近年来中国经济政治领域最令人瞩目的强势利益集团之一。这个利益集团裹挟了分税制背景下急于充实本级钱袋子的地方政府,要挟着从中央到地方各级不少被他们寻租了的大官要员,收买了很多媒体和知识人尤其是经济学家把持公共政策讨论。从2003年中央政府开始对房地产行业进行调控,但房地产价格几乎在每一轮调控后都会出现反常的瀑涨,以至于老百姓将中央政府对房地产业的调控戏称为“空调”。诡异的是,在全民对房地产利益集团天怒人怨的时候,这个集团经过他们把持的媒体、论坛和经济学家及学者,在公共讨论中不仅公然与中央政府宏观调控政策对抗、为自己集团利益辩护,而且还能巧妙转移话题,甚至扮演起“主持正义者”角色。

   从1990年代中期开始,中国不断扩大对外开放过程中各级政府对跨国资本投资的渴求,使得跨国资本随时都可以“退出”相要挟具有单方面的强势地位,并反过来以此强势地位影响政府决策。国际资本为了保证在中国的利益,通常采取的形式有三种;第一是通过所在母国政府的支持。每当出现有可能不利于其利益的局面时,国际资本会要求母国政府向中国政府施加压力,获得在市场准入、并购、利税等各方面的优势。第二是通过组织在华商会,集体表达自己的利益。至2006年,美国与欧盟等国资本都建立了在华商会及其在中国各核心城市的分支机构。第三是培植在中国本土的代理人。这些代理人与中国政府有着各种联系的渠道。而且有的甚至就是政府部门本身。比如,2005年年初,多家外国在华商会和54家在华跨国公司联合向国务院法制办提交报告,集体抵制两税并轨,要求延长对外资税收优惠。与此同时,还对财政部、商务部和国家税务总局发起各种游说活动。2006年年初,为了逃避新法赋予工会和劳动者的新权利,数十家国际资本联合起来抵制拟议中《劳动合同法》,最后发展到20多家美资企业人力资源经理在上海美国商会有关人士带领下冲击《劳动合同法(草案)》研讨会,威胁“如果实施这样的法律,我们将撤资”。

   行政性垄断,本指政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为。但在中国,部分行业的国有企业如铁路、邮政、水电、电信、航空和金融等企业实施的强制交易或限制竞争行为,因其背后受到行政权力保护,所以,实质上也是行政垄断的表现。进入1990年代中期以来,随着国企市场化改革不断推进,其利润不再由国家财政统一支配,所承担的安排就业、提供社会保障和福利等公益性任务也相继剥离,国企几乎也在遵循市场规则与资本逻辑。但另一方面,这种与大多数百姓无直接利益关系的国企却继续占有国家大量资源,获得高额利润;一些垄断、准垄断行业,由于管理制度上的不完善,监管缺位或不到位,内部运行机制不健全,成本核算不清晰、不透明,行业内个人收入和福利远高于社会平均水平,成为社会分配不公又一重要原因。由于国有企业在国家基本经济制度中的特殊地位,在实施再分配努力过程中,即使国有企业本身不采取集体行动加以阻挠,调控方也往往投鼠忌器。

   以上关于当下中国既得利益集团的分析,按理说并没有什么特别高深之处,不过是回归常识与正视现实而已。但为什么除了在指责垄断性国有企业是既得利益集团这一点上“舆论一律”之外,为何对其他特殊利益集团各方顾左右而言他?就是因为在资本操纵下话语权的不平等。

   经济学家阿西姆格鲁(D.Acemoglu)和罗宾斯(J.A.Robinson)等,曾经专门研究过收入不平等、话语权的不平等和政府再分配之间关系。研究结果表明,[4]在收入越不平等、越高度倾斜的社会中,在财富和收入中占据高份额的富有的精英阶层,同样拥有高份额的话语权,从而对政府再分配政策的影响也越大。又由于这些富有阶层保有既得利益的倾向,所以,他们往往会利用所拥有的高份额话语权,反对政府旨在促进分配公平的努力。这种“集体行动”的结果,会导致林德特(P.H.Lindert)发现的所谓“罗宾汉悖论(Robin Hood Paradox on inequality)”[5]:在面向贫困人口再分配越是需要得到保障的地方,政府反而因富有阶层操纵舆论影响而越无法实施这种再分配。

  

   三、收入分配制度改革的优先顺序与突破口

   收入分配改革极其复杂,因此在技术操作上更需要小心设计。针对当下学界和媒体的一些流行性说法,这里提出三个观点进行探讨。

   观点一:国企“民营化”无助于社会公平,把国企利润统一纳入财政预算才是正道。

   上文说到,因为仅在指责垄断性国有企业是既得利益集团这一点上“舆论一律”,因此,媒体与主流学界一说到收入分配改革,就认为当前首先要做的是必须分拆垄断性国企,使之“民营化”。这被视为收入分配制度改革的优先考虑和突破口。

   有数据表明,2012年国有企业上缴红利只占全部国企利润的11%左右。而据国际惯例,上市公司股东分红比例为税后可分配利润30%到40%之间,国有资本向国家上缴盈利普遍高于这个水平,英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70%至80%。世界银行2005年建议中国国企分红的报告,主要国家国企分红比例的确远高于中国。更让民众心理不平的是:少数垄断性国企员工收入比其他行业高出10多倍。国企在有些人看来更不像是国企,更好像是少部分人利用国家资源为自己谋取暴利的“平台”。

   但是,分拆国企或使之民营化就能解决问题吗?事情远没有标准经济学教科书中所说的那么简单。

   分拆显然不能解决问题。目前,垄断性国企集中在带有自然垄断性质的部门,对投资规模、技术创新以及规模经济性要求非常高,尤其是如电信、铁路、石油等需要管、线、路、网等进行广泛联通的行业。抛开国有还是私有不说,这些部门在发达国家集中程度也非常高,市场上也只有一家或几家企业,几乎也都处于垄断或寡头地位。所以,对这些行业进行拆分显然不符合实际,不符合产业发展方向,也不符合一般经济学原理。

   民营化能否解决问题?不可否认,目前发达国家上述部门的确大多是私人部门,但不能由此想当然认为我们也可以把国企民营化。对此,发达国家国有部门私有化的教训或许能让我们思考更多些维度。

   英国铁路部门一度也是国有。在保守党政府的推动下,英国议会1993年通过铁路改革法案,1997年完成私有化进程。私有化初期,路轨公司经营状况尚好,政府补贴减少到改革前的一半。但1999年后,经营每况愈下,最后资不抵债,负债总额高达33亿英镑。更让公众难以接受的是,由于私营公司重眼前收益,轻安全性与战略性投资,造成铁路安全事故频发。短短5年中,接连发生13起重大伤亡的事故。2003年10月,英国政府最后决定,废止铁路改革法案,从私营承包者手中收回所有铁路维护权。评论认为,这是英国铁路“重新走向国有化”。

   日本政府在小泉时代的“公营部门私有化”也几近失败。日本本土战略管理学者大前研一批评说,[6]人们误认为公营部门的弊病就是因为“公营”所致,因此,发起了“头痛医痛,脚痛医脚”的“打地鼠”式改革,但结果是:“道路公团民营化后,只是让原本腐朽的组织更加专横跋扈”;而“邮政民营化则变成了一出耗资770亿日元的宏大闹剧”。

   实际上,自1990年代中期始,中国国有部门中已经有大量企业民营化。民营化后一些企业效率的确有提高,但民营化过程中同样出现大量国有资产流失,民营化后企业高管与员工收入差距急剧拉大。更为显著的是,几乎所有民营化或市场化之后的原来处于垄断地位的公营部门或机构,都出现了涨价潮,严重降低了普通百姓福利,反而恶化了社会公平。其原因实际很简单:当企业是公营性质时,因为其内部福利状况并不与企业经营情况挂钩,所以,尽管没有成本压力带来的效率低下,但也没有通过滥用垄断地位涨价来获得更高利润的冲动。而公营企业私有化后,垄断地位使其仍然没有成本压力,但同时却有了获利冲动,因而会滥用垄断地位。一些城市供水系统和供热系统市场化、民营化后的结果几乎都如此。

   还有一点不可忽视的是,在当前环境下,国企面临“声誉机制(Reputation system)”约束:即国企被视为“社会主义经济制度支柱”这一名声,加之全媒体时代强有力的舆论监督,迫使国企不得不自我约束其腐败与滥用行政垄断地位行为。

   看来,民营化至少不能解决社会公平问题,这点可以确认。那么,不民营化,是否可以通过提高现在的国有企业利润分红比例解决公平问题呢?当然可以。目前学界以及国家制定的“十二五规划纲要”就是这种思路。

   但还有一种更恰当的思路:把国有企业的利润作为公共财政收入的一部分,与税收和其他公共财政收益一样纳入统一的预算管理。即通过国有资本预算管理国企利润,而不是简单确定一个国企利润分红比例。这可以使国有企业更好地体现“国有”性质,更好地服务于全体股东即老百姓的利益,尤其是可以通过服务于民生缓解收入分配矛盾。

   观点二:改善社会公平的最优先考虑应该是改善弱势群体的生活状况

   仅就“收入调节”这一环节而言,至少有四件事需要去做:保障弱势群体生活底线;提高低收入者收入;抑制过高收入;取缔非法收入。实际上,改革首先要打击既得利益集团的主张,落实在政策层面,就是把抑制过高收入和取缔非法收入放在更优先位置;而且,这是一种涉及到存量的改革,用主流学者的话讲,“就是要向既得利益集团开刀”。

   本文认为,改革最优先考虑的,必须是保障弱势群体生活底线,着力提高低收入者收入。可简称为“保底”、“提低”。

   首先,就改革的迫切性程度而言,应该把“保底”和“提低”放在优先位置。在社会财富极大涌现、全社会中高收入者生活总体都比较丰裕的时候,低收入群体生活却仍旧十分困难,他们中少部分人甚至连基本的“免于饥饿权、身心健康权和受教育权”都无法获得保障,这种反差太过鲜明。把“保底”和“提低”放在优先位置是非常必要的。

   从操作上的可行性看,把“保底”和“提低”放在优先位置,更可以大大减少改革过程中的障碍。收入分配改革因其是最直接的利益格局调整,容易遭到既得利益集团的抵制。对既得利益集团的“重围”采取“硬突破”固然也是一种思路。但还有另一种思路是“绕过去”。而这种思路成本可能更低。

我们可以设想,如果收入分配改革一开始,就把“抑制高收入者收入”与“取缔非法收入”作为“突破口”,等于是直接从既得利益者手中剥夺部分既得利益,而在既得利益集团很强势的情况下,有点类似“虎口夺食”,势必会激化阶层利益冲突。而如果我们在分配改革起始阶段,把“保底”和“提低”放在优先解决位置,(点击此处阅读下一页)


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