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杨智民:试论我国民事申诉制度改革

更新时间:2014-04-18 21:40:32
作者: 杨智民  

    

   申诉制度是民事诉讼中的一项制度,与经济体制改革有千丝万缕的联系,应当紧步经济体制改革的后尘,与它相适应。本文就申诉制度改革问题,作一些粗浅的探讨。

    

   一、我国现行民事申诉制度的状况

   《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第158条规定:“当事人、法定代理人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,可以向原审人民法院或者上级人民法院申诉,但是不停止判决、裁定的执行。”“人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定的申诉,经过复查,认为原判决、裁定正确,申诉无理的,通知驳回;原判决、裁定确有错误的,由院长提交审判委员会讨论决定。”这些规定,就是我国现行的民事申诉制度的全部内容。是我国人民法院和当事人进行申诉活动的主要依据,并为我国司法机关纠正民事审判工作中的冤假错案,起了积极的作用。但是,我觉得现行民事申诉制度尚不完善,存在不少问题,主要表现如下:

   (一)由于当事人申诉不能直接发生法律效力,不能停止执行,也不能产生其他程序上的作用,只能向审判监督机关提供有关错误判决的线索。这样的制度,并没有将当事人申诉的真正目的反映出来。事实上,当事人申诉绝对不是单纯为人民法院提供有关错误判决线索的,而是要求法院重新处理案件,改变原审法院所作的不利于自己的判决,使自己在诉讼中变败诉为胜诉。如果人民院的错误判决,不涉及当事人的切身利益,他们是不会关心的。一般说已经取得胜诉的当事人,不会对法院的生效判决提出申诉,更不可能有人为纠正法院的错误判决而使自己变胜诉为败诉。因此,纠正法院的错误判决,与保护申诉人的合法利益,本来就是两个不可分离的问题。可是,现行申诉制度却忽略了这个重要问题,过于限制了申诉的效力,这就不能激发当事人关心申诉的积极性,也不利于鼓励当事人真正帮助人民法院纠正判决中的错误。

   (二)现行申诉制度没有规定申诉的必要条件,只规定了两个“认为”,即当事人认为判决确有错误的,就可以申诉;人民法院认为判决确有错误的,就可以决定再审。这项规定弹性很大,制度上不够严密。哪些申诉应当接受,哪些申诉不该立案,缺少一个衡量的标准,而在很大程度上取决于监督机构对申诉的态度。领导人一句话往往成为接受申诉的关键,这就有可能出现立案不准,使有理的申诉被拒之门外,错误判决不能得到及时纠正;无理的申诉反被立案再审,对已生效的案件进行不必要的折腾。据一个中级法院1984年的不完全统计,已立案再审的民事申诉案件中,有50%的申诉,经再审查明原判正确而予以维持。这现象说明两个问题,或是立案不当,或是再审有误。

   (三)在司法实践中,确有不少当事人不能正确对待民事申诉。法院判决本来无错,只是没有达到他个人的目的,出于不服,便到处申诉。有的既向原审法院申诉,同时也向上级法院申诉。有的将申诉书一次打印几十份,在同一时间内分别向上下左右几十个单位同时投送,申诉书“满天飞”。有的对同一问题,多次申诉,反复申诉,等等。出现这些现象,除当事人方面的因素外,主要原因是我国现行申诉制度没有对申诉的期限,申诉的次数,申诉法院以及申诉条件等问题,作出明确的规定。

   (四)几年来,各地人民法院处理了不少民事申诉案件,纠正了一些错误。最高人民法院和其他法院还专门指派有经验的审判人员深入基层,依靠群众,解决多年申诉的“老大难”问题,这是有目共睹,应当肯定的。不过,也确有不少法院不能正确对待当事人的申诉,认为当事人申诉是专门挑法院的毛病。所以在思想感情上,与申诉人总有一定的距离,不是采取欢迎的态度,而是冷眼对待。甚至还有的法院竟不问青红皂白,将申诉人轰出法院,或者将申诉人强制押送回乡了事。难怪不少申诉人对此深有感触,他们说向法院申诉,真是门难进,脸难看,气难受!发生上述情况,除法院方面的因素外,更主要的是对人民法院承办申诉案件缺少制度上的约束,对当事人的申诉活动没有制度上的保证。

   综上所述,我国现行了申诉制度,虽是民事诉讼理论和民事诉讼立法的创举,有它的独特性,对纠正民事诉讼中的错案,维护法律的严肃性有其重要作用,但是,由于现行申诉制度没有将申诉作为诉来规定,实践中也没有将申诉作为诉来对待,所以它尚不完备,还不能适应经济发展和体制改革的需要,亟待改革和完善。

    

   二、申诉制度改革的设想

   申诉制度怎么改?这是一个值得探讨的问题,理论上有不同的意见,笔者考虑到我国司法实践的具体情况和出现的问题,提出三点改革设想。

   (一)关于申诉的性质、内容、目的和申诉主体的设想:

   (1)设想中的申诉应当作为一种“诉”来规定,叫做申诉之“诉”,与起诉、上诉并列,但它不是第三审级,不是对上诉的再上诉,不改变原定的两审终审制度。这种诉是一种特殊性质的诉,具有特殊法律地位和特殊法律作用的诉。它以发生法律效力的判决、裁定、调解和决定为前提,即只有当人民法院已经生效的法律文书确有错误时,当事人才能提起申诉。包括以下三项内容:①人民法院对民事实体问题所作的判决已经生效,但有错误,可以申诉。调解虽是双方当事人协商达成的协议,但经法院制作调解书,表明了协议是经法院审查同意的,反映了法院的意见,如有错误,也应当允许申诉。②人民法院对民事诉讼程序性问题所作的裁定,已经生效,发现有错误的,也可以申诉。但是,由于人民法院适用裁定的范围较广泛,不必都列为申诉的内容,应当规定一个适当的限度。笔者主张涉及对法院驳回起诉的裁定、中止诉讼的裁定和终结诉讼的裁定,在生效以后发现有错误,应当准许申诉。③人民法院对妨害民事诉讼的人所作的罚款、拘留决定,已经生效,并经申请复议没有改正,又确有错误的,也可以申诉。罚款、拘留决定,虽非解决实体性问题的措施,也不影响实体性问题的解决,但它却涉及受罚人的切身利益,如有错误,也应当允许申诉。

   (2)设想中的申诉应当包括以下两方面的目的:①要求申诉机关依法纠正错误的判决、裁定、调解和决定等法律文书,‘维护法律的严肃性,正确解决当事人之间的民事纠纷,保护当事人的合法权益。②要求原审人民法院赔偿因职务上的错误行为使当事人蒙受的损失。这项要求应以人民法院的错误判决、裁定、调解和决定所受到的实际损失为限,没有实际损失的,则不应赔偿。有人可能对申诉的第二项要求有异议,认为即使人民法院的职务行为有错误,使当事人遭受一定的损失,法律上予以纠正就行了,不应规定赔偿制度。有人认为即使要赔偿,由内部解决即可,也不应列为申诉的一个要求……。

   我认为上述意见是没有根据的,它不符合我国法律的基本精神。 《中华人民共和国宪法》第四十一条第三款规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”根据宪法的这一精神,《中华人民共和国民法通则》第一百二十一条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损失的,应当承担民事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚条例》第四十二条也规定:“公安机关对公民给予的治安管理处罚错误的,应当向受罚人承认错误,退回罚款及没收的财物;对受罚人的合法权益造成损失的,应当赔偿损失。”人民法院也是国家机关之一,人民法院在审判工作中发生错误,侵犯当事人合法利益,造成损失的,也应承担民事责任,赔偿当事人的损失。这是笔者设想的法律根据。事实上人民法院因错判案件予以赔偿的,已有先例。如前几年人民法院在平反冤假错案时,对受害人补发工资或给予生活补助,就是例证。这对安抚受害人起了很好的要用。现在我国宪法和法律将“要求赔偿”作为受害人的一项权利来规定,是十分必要的,它有以下重要意义;①有利于人民法院审判人员提高办案质量,增强依法办案的责任心和认真负责的精神,避免错案的发生。②有利于促使人民法院在发生错判等情况时,能主动纠正错误,使当事人少受或免受损失。

   (3)设想中的申诉应明确规定申诉人与被申诉人,这是申诉制度中主体构成的要素之一。申诉人应当包括:①民事诉讼中的当事人,法定代理人和委托代理人。如果将申诉规定为申诉之诉,就应当允许当事人委托代理人代为申诉。允许委托代理人参加申诉活动,这将有利于帮助人民法院纠正审判活动中的错误。委托代理人代为申诉,必须有当事人或法定代理人的委托。②被人民法院按妨害民事诉讼强制措施处罚的人和他的代理人,也应作为申诉人。他们之中有的可能就是参加民事诉讼活动的当事人,有的可能是案件中的证人或其他案外人。如果认为人民法院对他们的处罚有错误,就可以提出申诉,也可以委托代理人进行申诉。

   被申诉人也包括以下两种人:①因要求纠正判决、裁定、调解中错误而提起申诉的,应以民事诉讼中的对方当事人作为被申诉人。如双方当事人都提出申诉,则应互为对方的被申诉人。②因人民法院职务活动中的错误而申诉要求赔偿损失的,原审人民法院应作为被申诉单位。在同一申诉中同时具有以上两种申诉要求的,应当将对方当事人和原审人民法院都列为被申诉人。

   也许有人对此有异议,其理由无非是人民法院是国家的审判机关,即使有错,也不能列为被申诉人,否则将有损于人民法院的威望,使其难以担当法律赋予的审判重任。我认为这种观点是站不住脚的,这种担心也是多余的。首先,人民法院与其他国家机关一样,只是职务上的分工不同而已,在法律地位上没有高低之分。其他国家机关因职务上的侵权行为,可以成为民事诉讼的被申诉人。人民法院因职务上的侵权行为,也不应例外,同样可以成为民事诉讼中的被申诉人。否则,它就成为高于其他国家机关的特权机关了,这是不符合我国法律的基本原则的。我国法律既不允许存在特权的公民和特权阶层,同样也不允许存在特权机关或特权单位。其次,如果将人民法院列为被申诉人有损于它的威信,那么将其他国家机关列为被申诉人,岂不同样有损于他们的威信?其实不然,此举不仅无损于人民法院的威信,而且将有助于人民法院改进工作,提高工作质量,这就更能提高其威望,有利于更好地完成审判任务。

   (二)关于申诉机构的设想

   根据我国民事诉讼法的规定,民事申诉案件,一般都是由原审人民法院或由其上级人民法院处理。我认为这一规定应当改变,有必要设立申诉法院,专门处理申诉案件。主要理由如下:

   (1)随着经济体制改革的深入发展,各类经济案件和民事案件都有猛增之势,各类民事申诉案件也相应增多,这就大大增加了人民法院的工作任务,审判人员既要承办大量的一、二审民事案件和经济案件,又要负责处理众多的申诉案件,大有顾此失彼的倾向。许多法院都把一、二审案件作为硬任务,申诉案件作为软任务来对待,对硬任务比较重视,抓得紧;对软任务,一般较为放松。而审判人员的心理状态,一般都愿意办一、二审案件,不太乐意办申诉案件。认为一审案件单纯,比较容易办;上诉案件是审查下级法院承办的未生效案件,也不复杂,申诉案件则不同,案件已经生效,还涉及各方面的关系,情况比较复杂,容易得罪领导和原承办人。所以,当审判员手中既有一、二审案件,又有申诉案件时,往往先办前者,再办后者,甚至拖着不办。因此,继续由一、二审法院办理申诉案件,不利于申诉案件的及时解决,不利于人民法院尽快纠正错误。

(2)根据我国民事诉讼法规定的回避原则,对申诉案件的处理,原审法院应当回避。这是我国民事诉讼法的一条基本原则。过去人民法院在处理申诉案件时只注意让原承办人回避,没有全面贯彻这一原则。因为我国实行人民法院独立审判,承办审判员是代表人民法院行使职权的,因此,对申诉案件的处理原审法院应当回避。民事案件和经济案件经过基层法院判决后,(点击此处阅读下一页)


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