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李泉:治理理论与中国政治改革的思想建构

更新时间:2014-04-13 09:41:33
作者: 李泉  

    

   【摘要】20世纪末治理理论的引进标志着中国本土政治研究的重要进展。本文的目的是解读治理理论在当代中国政治研究领域中出现与变迁的历史,梳理治理理论在本土化过程中的主要脉络,厘清这一理论被整合进入政治学科话语体系的具体方式。为此,文章结合20世纪80年代以来政治改革的理论争论背景,以几位具有代表性的治理理论学者为主,深入探讨他们的研究议题及其对学界选介国外治理思想的影响,从而揭示出治理理论在融入本土政治学者思考过程中的处境化特征,以及对建构中国政治改革思想模式的深远意义。

   【关键词】治理理论 政治改革 公民社会 谱系学

    

   一、导论

   在过去二十年中,治理理论已经成为解读转型中国政治进程的重要思想。对研究行政体制和公共政策的学者而言,中国的政治改革在很大程度上可以被看作是一种治理改革。当20 世纪90年代中期西方治理理论第一次被中国学者介绍到国内时,政府正在经历一场经济与社会政策领域内的深刻变革。随着治理理论讨论的深入,其得以成为一个表述正在进行中的国家转型的有效工具。

   本文的目的是提供一种对治理理论在当代中国政治学界中出现与变迁的历史解读,阐明该理论在政治学研究中传播的原因、过程与影响。这项工作分为两个层面进行:在学理层面,梳理治理理论在本土化演变过程中的主要脉络,尝试厘清这一理论被整合进入国内政治学科话语体系中的具体方式; 在内容层面,结合20 世纪80年代以来政治改革的理论争论背景,以几位具有代表性的国内学者为主,深入探讨他们的研究议题及其影响。这项研究将为我们展示治理理论逐渐融入本土政治学者思考的处境化过程与主要特征,及其对建构当代中国政治改革思想模式的深远意义。

   为了进行这项针对学科话语的谱系学研究,有必要先介绍本文采用的几项描述性要素: 概念集合( conceptual arrangement) 、预设(assumption) 与学科导向( disciplinary orientation) 。首先,“治理”概念经常与诸如国家、政府或公民社会等其他重要的政治概念一并出现,理解“治理”这一术语的恰当含义,需要借助由其他概念及其所指涉的事物搭建而成的各种模型或理论框架。因此,治理及其他被用来为政治世界提供观念性秩序的一套概念体系就成为一项基本的分析要素。其次,政治理论或模型经常会包括一些预设,用来提供对两个或多个核心概念之间关系的因果或价值性判断。在这些预设中,其中一些通常被清晰地陈述,作为显白的命题,而另一些则是隐晦不见的。后者常常会嵌入在理论的表达中,并且像黏合剂一样连接着其他显白的预设。事实上,这些更加隐晦的预设内化在了被专业学者用于理论或实证性研究的认知工具中。因此,本文的第二组描述性元素将关注学者们所使用的治理概念背后的上述两类预设。最后,在学科研究的发展中,一些清晰表达的概念结构及实证性资料对随后的研究会产生更大的影响力。所以,除了对这些核心文献进行详细的文本分析之外,探讨它们对学科研究导向的影响也是本文的重要内容。

   纵观治理理论自20 世纪90 年代中期开始的西学东渐的历程,可以发现西方治理思想的本土化是在不断试错的过程中逐步发展的。本文首先回顾20 世纪80—90年代政治学研究的语境,尤其是围绕中国公民社会及其对政治体制改革前景影响的讨论,以此见出学者们在初次接触治理思想时关注的主要问题。随后考察阐释治理思想的代表性研究,其主要目标不仅是将治理思想处境化,以便为当时政府改革所遇到的阻碍找寻解决的方案,而且要根据新公共管理的议题来重新定位政治学科的研究方向。但是受制于学科导向的偏好,早期的努力尽管为处境化的治理理论提供了有效的概念要素,但在向学术界传播新的思想方面却收效甚微。直到20世纪末,当治理理论逐渐融入国内学术话语体系中时,它才对政治学者产生直接的影响,同时在规范原则和政策设计上开启了中国政治体制改革研究朝向公共管理策略性转变的进程。

    

   二、新时期政治学研究的定位与议题转换

   国家重构与对这一政治过程的研究在当代中国的转型中是同时进行的。二者共同的起点是对十年“文革”教训的批判性反思,目的是搁置无休止的政治运动,找到一条可持续发展的社会主义道路。这项反思包括两个要点:

   首先,理论批判指向对社会主义阶段政治现实的重新理解。对改革开放的设计者和知识分子而言,既有的无产阶级专政下的继续革命理论从根本上误解了社会主义政治议题的实质,并由此带来了灾难性的后果。与此相反,新的政治领导人明智地呼吁从以阶级斗争为主导的思维模式转换到经济建设的议题中来。当学者们尝试重建政治学科时,这一政治背景有效地塑造了学界基本的问题意识,即为了使学术研究有助于改革的启动,学术议题的设定需要整合进新的政治蓝图,并为其提供思想支持。为此,在反省历史教训中成长起来的新兴学科必须将政治分析定位在对人民内部关系的研究上,而不是无产阶级与资产阶级间的对抗活动。与此相应的是,政治分析的基本概念也需要改变,例如,阶级不再被看作是唯一重要的分析要素,而需要辅以对社会阶层、族群、工作单位等因素的理解。这种更加全面的方案被认为能够提供合适的分析工具,用来理解市场经济兴起后社会群体之间出现的日益复杂的利益格局。

   另一个要点是党和政府体制内的权力分布问题。作为改革开放的总设计师,邓小平深刻认识到,过度集权的体制是造成十年“文革”的主要原因。集权化领导很容易转变成少数人的统治,而这种情况在当时不同程度地存在于各级领导机构和组织中,因此最为紧要的是在政府部门内形成制度化的民主决策和管理机制。政治学者正是因应这种形势需要,利用专业优势,开始了相关研究,并很快提出各自的改革愿景。与此相匹配的是实践中研究取向的更新。首先,政治学应该通过研究来发展对当下政治体制改革的包容性理解,而避免针对同一对象的激进态度。其次,政治学应当倡导对政治生活及其局限的现实性把握,因为任何理想主义的主张都有可能导致政治动荡和社会不安。再次,一种对政策议题的建设性立场比起批判性研究更值得肯定,因为后者被普遍视为对政治发展不利。②

   当学者们对政治学的主要研究取向达成共识后,他们便开始着手对民主化的政治体制改革规划进行研究了。

   尽管初期的研究主要关注在党和政府内民主程序的制度化问题,但学者们很快便跨过这一界限,将话题转移到对国家民主结构的讨论中。于是,中国政治与行政改革的一个中心主题被片面锁定在了民主转型的目标上,而市场经济和自由民主政府的组合则被误认为是最佳方案。但是,这一乐观的估计很快被证明是不现实的。80年代启动的经济实验只取得了短暂的成功,却在中后期造成了意外的通货膨胀、腐败和社会不平等,受制于各种经济议题,对如何解决改革的难题人们产生了认识分化。

   90年代初,国家与公民社会的讨论作为一种新的思想实验开始在学界出现,目的是寻求启动改革的替代途径。在讨论的早期阶段,学者们尝试根据自由主义模型的标准来勾勒转型社会的几大关键性要素。在1992年发表的《建构中国的市民社会》一文中,邓正来和景跃进第一次明确提出了中国公民社会的双重维度,即它是基于契约原则组成的私人领域,同时也是一个社会成员参与政治事务的公共领域。其中企业家和知识分子等新兴的社会群体既是自发的公民社会的重要因素,也可以成为政治参与的活跃的领导性力量。与此相反,社会的主要组成人员———工人和农民———则被抛弃并被剥夺了在公民社会中的积极意义,因此需要附属于新兴的社会群体。他们论证说,新兴的公民社会不仅可以提供人们躲避国家暴力的避难所,也可以为多元化的利益群体追逐各自政治权利搭建平台。在这种意义上,两位学者特别呼吁,对公民社会作为自下而上的民主转型的重要力量应给予足够的关注。

   在这两位学者讨论公民社会的方法取向中,有三点对此后治理理论的发展至关重要。第一,它承接了80年代以来出现的对政治体制改革提出建设性方案的政治研究进路,即新兴社会阶层对自主性和政治参与的追求是在现有的政治秩序中得以进行的。这便意味着公民社会的理想角色不是挑战党和国家的权力,而是与其进行积极的互动。第二,与此前以国家为中心的视角不同,该研究的重点转向了作为持续性政治经济改革的制度基础的公民社会。正如其研究所表明的,民主的前景不再仅仅基于国家的意志,而应当成为多元社会利益诉求的一项可期待的副产品。第三,民主的关键维度被重新界定为国家与社会的良性互动,而在实践中则假定社会中的部分成员(企业家和知识分子)得以在公共决策过程中与政府协商沟通。这便将民主的本土化方案与典型的自由民主政体指标区别开来。总的来说,两位学者成功地发展出了公民社会的概念及其政治意义。

   他们所提出的方案也在很大程度上影响了学者们对当代中国社会处境的认识,即公民社会是根植于市场逻辑并可以成为政治发展的一股积极力量。公民社会的主要理念随后在许多更加细化的应用研究中得以继续发展。90年代中后期,学者们开始尝试用各种方法确认因市场改革而出现的“真实的”公民社会。随着对萨拉蒙( Lester Salamon)和其他治理理论家的系统介绍,他们逐渐将研究兴趣从特定的社会群体转向社会结构方面,即独立于国家与市场的第三部门。与此同时,学者们也提出了未来政治与行政体制改革需要面对的一个新问题,那就是如何管理这些公民组织并将其功能最大化,以达到国家与社会的良性合作。这就需要其他更具操作性的知识系统来促进上述工作的实施。事实上,这一缺口很快就被治理思想所包含的理论和实践工具所填补。

    

   三、20 世纪90 年代自由主义思潮的引介

   20世纪最后十年见证了世界各国政府变革的全盛时期,与之相伴的是福利国家体系的瓦解、全球化的迅速发展和全球资本主义秩序的巩固。走在推广治理理论前沿的是由几大主要资本主义国家支持的国际机构,包括国际货币基金组织、世界银行、亚太经济与贸易合作组织,它们提供了创建新型国家过程中政治与行政改革方面的实践经验。中国学者在对治理思想的介绍中,最直接的思想资源就是世界银行在1989 年和1992 年发表的官方报告。在1989年的报告中,世界银行第一次将“非洲发展中长期的难题”背后的主要原因定义为“治理危机”。 “治理”概念随后在1992年的报告中被加以拓展,界定为“国家为了实现发展而对经济和社会资源进行管理时使用权力的方式”。在此基础上,善治( good governance)被认为等同于“健全的发展管理”,全球政治变革的共同趋势要求国家尽可能地“创造一种促进发展的环境,为私营部门承担更大的责任,减少政府在生产和商业活动中的直接参与,以及从中央向下级政府进行分权”。报告认为,善治对辅助国家的经济政策和持续性发展非常必要。可以说,对治理问题的强调本身标志着世界银行关注焦点的转折,即从狭义的经济政策转向经济发展的政治条件。

善治的改革议题包括两个方面,其中之一是政府适当的角色与功能。世界银行虽然承认政府在公共物品供给中所起到的重要作用,但由于受到新兴的“新政治经济学”( New Political Economy)的影响,更倾向于强调私人产权在刺激和保持经济发展中的关键角色。为此,政府不仅需要通过支持性的法律和官僚系统来保护产权,而且要通过变革使其更有责任、更加透明,并更有效率地保障市场经济的适当运行。此外,报告还认为,这样一个有效的政府若要持久地发挥作用,必须与一个相应的公民社会相匹配,因此将焦点集中到公民社会的发展上。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:复旦学报( 社会科学版)2014年2期
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