返回上一页 文章阅读 登录

朱芒:公共企事业单位应如何信息公开

更新时间:2014-04-12 23:58:20
作者: 朱芒  

  
摘要:  《政府信息公开条例》第37 条设置了不同于“行政机关”的“公共企事业单位”信息公开义务,由此,依据怎样的规范以怎样的方式公开信息等等问题成为当前亟需解决的课题。本文首先将第37 条置于该条例整体中进行定位分析,确定了该条作为连接规范的地位,从而使前36 条整体构成了第37 条的解释基础,并通过确立“最少存留适用”等规则以及”主体类同”和”职能类同”的解释方法赋予“参照”具体的内涵,由此整理规范对象行为与不予公开的信息种类之间的一般属性和特殊性,以及审查程序与救济相关事项之间的关系,为公共企事业单位的信息公开建立了基本的适用规范。

   关键词:  政府信息公开;公共企事业单位;参照;法解释学

    

   《政府信息公开条例》( 以下简称为《条例》)自2008 年5 月1 日起开始施行至今,不仅自身的发展已经取得了很大的成果,而且对中国法制建设形成了不容忽视的倒逼机制。 [1]其中,《条例》第37 条( 以下简称为“第37 条”)规定“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行”,将《条例》第1 条至第36 条( 以下简称“前36 条”)以“行政机关”为公开义务主体的内容扩展至公共企事业单位。迄今为止,在第37 条的实际适用方面,不仅可以查阅到相关的申请事例, [2]而且已经诞生了至少一个行政诉讼的判决。 [3]因此,《条例》第37 条在政府信息公开法律制度体系中究竟居于怎样的地位,应该如何理解其规定的内容,这些问题无疑已经成为进一步推进我国政府信息公开制度深入发展的关键课题。

   如单单就第37 条的文字表现而言,起码可以将该条作出两种一般性定位。一是作为立法根据,以此为根据设置独立的,与前36 条不同的法规范体系,单独调整公共企事业单位的信息公开事项; 二是作为解释规范,在与其他法规范相关联的基础上,推导出能够适用于公共企事业单位在具体情况下的信息公开事项。由于“参照本条例执行”的“参照”一词连接了第37 条与作为《条例》主体内容的前36 条,因此,笔者将第37 条作为《条例》整体中的一个具体条款来理解,立足于第37 条与《条例》前36 条相关联的前提下,从体系性法律解释的角度, [4]从《条例》构成内容的整体中分析第37 条的定位以及从第37 条与前36 条的相关性方面推导该条规定的公共企事业单位应该承担的信息公开方面的各项具体规范的内容和边界。

    

   一、《条例》第37 条的定位

   这里所谓的定位,是指在以《条例》为整体的制度之中,第37 条居于什么样的位置,或者说,该条与《条例》前36 条构成的由政府公开信息为主体的规范之间,存在着怎样的差异与共同之处。只有明确这些,才能从《条例》整体的角度对构成《条例》一个部分的第37 条予以定位,并由此为基础解释和推导出该条文字所包涵的内容。

   (一)解释的总体方法

   由于第37 条只是《条例》中的一个条款,因此,在研究该条的内容时,应将《条例》作为一个整体来认识,以此为认识基础才能准确解释作为其中一部分的第37 条所具内容,即,对第37 条的研究,首先需要明确该条在《条例》整体中的定位,以及作为《条例》一个部分的该条与前36 条之间的关系。

   1.《条例》的两个构成部分

   就整体结构而言,《条例》是由两个部分构成的。第一部分是以“行政机关”为规范义务主体,由前36 条构成。统领该部分的条款为《条例》第2 条,该条设定了规范义务主体为“行政机关”, [5]且至第36条为止的内容都是统一在此规范义务主体的范围之内。第二部分是《条例》的第37 条,该条所规范的义务主体是“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”,而这些公共企事业单位并非组织法上的行政机关, [6]其内容有别于前36 条,构成独立的一部分。因此,从结构上而言,因义务主体的种类不同而可以将前36 条作为一个整体,而把被设置在《条例》的“附则”部分的第37 条作为一个相对独立的部分看待。

   2. 第37 条主体的共性——非权力性行政

   《条例》第37 条规定的信息公开义务主体公共企事业单位涉及多个种类,明文表述为“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等”领域。这里,尽管所列的主体公共企事业单位会因领域分类不同而在归属方面产生差异,但是,维系这些不同主体之间的共同归属,也是该条规定的共同之处是相应企事业单位从事的社会公共服务活动。由此可见,第37 条通过文字表述的形式方面的规范,将在不同领域但具有活动性质相同的各类主体统合成该条统一规范的对象。

   如果单纯从企事业单位的性质看,暂且抛开其中复杂的事业单位类别及其设立目的,仅从法人的角度看, [7]其主体地位与政府并非同归一类,私法主体的地位决定了其具有追求自身利益的正当性和合法空间。但是,之所以要第37 条所规范的企事业单位承担信息公开的义务,是因为其具有公共性质,其“提供社会公共服务”方面的活动并非单纯的私法性质,该类企事业单位在法律上还担当着属于政府所应承担的公共服务职能。换而言之,该类企事业单位是以私法主体的地位,借助私法( 如合同等)的方式提供政府对社会提供的公共服务,即非“行政机关”提供了属于( 政府)“行政机关”的公共服务。 [8]

   因此,从上述内容可见,避开行政组织法的角度,从行政行为法的角度而言,第37 条的内容应该是规范与前36 条相关,在广义上也属于“政府”活动范围,只是其处于前36 条的“行政机关”主体尚无法涵盖范围之外,即活动主体并非组织法意义上的主体( 非“行政机关”)所作出的行政活动。更进一步而言,第37 条将“提供社会公共服务”的“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等”福利性质的,由非行政机关承担的,属于非权力型行政活动也纳入了《条例》规范的对象范围。这里必须注意的是,在通常的情况下,行政法学往往只关注经典意义上的行政活动,即以( 政府)行政权力支配为基础的行政活动( 权力性行政活动),而第37 条则进入了非权力性的行政领域。

   由此可见,第37 条的公共企事业单位有别于前36 条规范的行政机关,在从事的行为或活动方面,分属两个种类,但毕竟同为行政属性,有着类同性质。基于这样的认识,本文在解释第37 条时所采的基本立场如下:

   (1)《条例》前36 条的内容中的基本原则以及所有的规范,均可一般性地适用于第37 条。即第37条只是前36 条构成的《条例》整体在行为活动方面的延伸。因此,第37 条所规定的不是( 就公共企事业单位方面的信息公开)立法授权内容,而是适用性质的规定。第37 条适用时,应遵循前36 条规定中的所有规范。只有在整体上将《条例》作为一个系统看待,才能从《条例》整体的体系上寻找和理解作为《条例》部分的第37 条的内容。

   正因为如此,此一基本立场也为如何理解第37 条后句规定的制定“具体办法”的内容提供了解释基础。第37 条后句规定的“参照本条例执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”的含义也应在适用而非创制新规范的范围之内解释。相应的主管部门可以制定具体办法,该办法的内容应受限于前36 条内容的制约,而不是根据第37 条该句的规定,全新地建立单独适用于公共企事业单位信息公开的法律制度。同时,根据同样的理由,即使有关的主管部门尚未制定相应的具体办法时,在处理相应领域中的信息公开申请时,理所当然应根据前36 条内容的规定,推导出能够适用于相应公共企事业单位的信息公开事项,而不能以具体办法尚未由有关主管部门制定而不承担公开的义务。概括而言,第37 条后句规定设定的不是创制性立法义务,而是设置了解释成文规范的义务。

   (2)在《条例》之中,由于第37 条与前36 条为不同的两个部分,因此,如前36 条的内容可以适用于第37 条,那么,需要寻找到两者之间的接点。从规范适用的角度看,接点可以存在于两个方面,一是主体,一是活动( 包括法律上的“行为”概念在内,但不限于此)。只有在主体方面与前36 条规定的“行政机关”具有类同的性质,或在活动方面与前36 条规定的“行政机关”的行为活动具有类同的性质,那么,可以理解为第37 条的主体或行为是前36 条规定的“行政机关”或政府活动在实质意义上的延伸( 或者是广义的政府或者政府活动)。因此,在理解第37 条与前36 条作为整体在《条例》中的定位的基础上,可以发现,在解释第37 条时存在着两种解释路径,一是判断两者之间主体是否具有相同性,可简称“主体类同”思路; 二是判断两者之间在活动方面是否具有相同性,可简称“职能类同”思路。从《条例》适用的司法和行政实务活动看,两者皆有适用的空间。

   (3)无论解释是采用“主体类同”还是“职能类同”的思路,在使用第37 条时,都需要注意两个方面的事项。其一,作为广义的或实质意义上的政府或者政府活动,其在适用第37 条时,在不予公开方面究竟有怎样的不同于前36 条的特殊性。其二,作为非政府主体的企事业单位,即使在具有主体或者行为方面具有可适用前36 条的相同性时,其活动中需要区分作为法人应享有的意思自治领域,即不公开的自由,以及公共服务活动方面应予以公开的责任之间的界限。

   (二)“参照”的含义——考虑特殊事项的适用

   第37 条要求公共企事业单位在信息公开方面,“参照本条例执行”。如直接使用该条款本身的用语,那么如本文开头部分所述,“参照”本身就具有解释的内容属性,由此,上述解释第37 条时采用的三点立场,也同样体现为如何理解“参照”一词的解释立场。换而言之,上述三点可以理解为“参照”的基础原则、“参照”的接点和“参照”的例外事项。因此,“参照本条例执行”的内容规定表现出,一方面公共企事业单位的确不能理所当然毫无区别地适用前36 条的规定,另一方面,其同时亦非全然将第37 条独立于整个《条例》体系之外。这样,如何理解“参照”也定义着第37 条如何适用前36 条的方式。

   1.“参照”作为法律概念的一般涵义

   (1)“参照”在现有法律中的通常涵义

   在行政法的成文规定领域中,最受到关注的“参照”是《行政诉讼法》第53 条关于法院在审查具体行政行为是否合法时,除了根据法律和法规之外,可以“参照”规章进行司法审查。

   无疑,成文法的规范和司法解释中都没有归结出一个统一的解释何为“参照”的标准。围绕《行政诉讼法》中“参照”的研究,早期主要集中在“参照”与“根据”的区别方面,即被“参照”的规章是不是属于法院司法审查判断根据的“法”。在这一问题上,至今解释论层面上已经没有根本的差异。 [9]此后另一支的研究走向也是注重解释论,认为是行政诉讼法潜在地承认对规章的隐性司法审查权。 [10]但无论如何,“参照”总体上反映出来的特征是两点: 一是其作用于适用层面上,二是与主要内容之间存在差异,主要是适用方式方面存在着差异。这样的适用层面上的例外性特点,也正是需要在定位第37 条时予以讨论的问题。

   (2)适用规则———“最少存留适用”规则和解释事例

第37 条“参照”具体化的解释事例,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/73889.html
收藏