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朱芒:公共企事业单位应如何信息公开

更新时间:2014-04-12 23:58:20
作者: 朱芒  
需要体现上述部分第37 条与前36 条之间在适用方面原则与例外的关系。

   如上所述,由于《条例》前36 条是该法的主体部分,第37 条是该部分在适用范围上的延展领域,因此,就适用的整体而言,应以前36 条适用优先为原则。这里,所谓前36 条适用优先意味这样的基本内容: 首先,在可能涉及到适用第37 条的事项时,尽可能将有关的信息解释至前36 条的适用范围之中去,以便在前36 条的管辖范围中讨论相关信息是否可以予以公开。其次,只有的的确确无法归入前36 条的适用范围,且又的的确确属于公共企事业单位作出的行为时,即在解释思路上已经无法排除出第37条的适用范围时,才以该条为根据判断相关信息是否应予以公开。本文将这种最终无法排除出适用范围的内容才能适用第37 条的方法,暂且称之为“最少存留适用”规则。

   在适用“最少存留适用”规则来判断信息是否应该适用第37 条的情况中,最典型的是如何处理如下所示的“双可申请”情况。

   所谓“双可申请”情况是指当信息公开的申请人可以依据第37 条直接向相关企事业单位申请公开有关信息,同时又因该信息已由行政机关“获取”而可直接向相关行政机关申请公开该信息 [11]时,应如何处理和协调的情况。

   首先,申请人应向谁申请,在目前没有其他法律规范规定的情况下,属于申请人的自由选择事项。申请人可以向《条例》前36 条规定的“行政机关”提出信息公开申请,同时也可以根据第37 条向相关的“公共企事业单位”提出同样的信息公开申请。

   其次,由于《条例》规范的重点在前36 条的内容方面,第37 条是其延伸扩展适用部分,即信息公开条例的主体是政府公开责任,公共企事业单位只是在该条例延长线上的责任,因此,在解释如何处理协调此“双可申请”时,应以此为基本立足点,尽可能从强化前36 条中的政府所承担的责任方面寻找基本的处理思路,这同时也是为了维护《条例》所建立的政府信息公开制度的统一和有效性,避免《条例》被随意地分割成两个彼此无关的独立部分。

   再次,向公共企事业单位提出了申请的,如该信息已经提交给相关行政机关,即已经由政府获取的,则该被申请的“公共企事业单位”可以自行公开,也可以向申请人告知该信息已经提交的具体行政机关,同时将该申请转交该行政机关。该申请自被移交起,适用条例前36 条中规定的相应程序,相关政府信息是否应该公开,完全适用前36 条的规定进行判断。

   2. 已有实施例中的思路———解释适用而非立法创设

   针对公共企事业单位的信息公开事项,《条例》第37 条要求“具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”,这应属于已经“参照本条例执行”中的第一步,制定适用规则的步骤。

   在《条例》施行之后,国务院办公厅于2008 年4 月29 日发布《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》( 国办发〔2008〕36 号),该文件要求“关于公共企事业单位的信息公开工作”方面有两项内容: ( 十九)国务院有关主管部门( 单位)要按照条例的要求,把公共企事业单位的信息公开纳入本部门( 单位)信息公开工作的总体部署,在2008 年10 月底前制定具体的实施办法,积极推动公共企事业单位的信息公开工作。同时,要加强对各省( 区、市)人民政府有关部门的工作指导,把公共企事业单位信息公开工作全面推向深入。( 二十)公共企事业单位要以涉及人民群众切身利益、社会普遍关心的内容为重点切实做好信息公开工作。要创新公开形式,拓展公开渠道,完善公开制度,全面提高公开工作水平。

   至今,通过对相关的“国务院有关主管部门或者机构”官方网页的查阅,搜寻到已经“参照本条例执行”而制定了具体办法的有教育部、卫生部、住房和城乡建设部、环境保护部和国家计划生育委员会。 [12]其制定的办法与名称具体如下: 教育部《高等学校信息公开办法》( 规章,教育部令第29 号2010 年4 月6 日)及相关文件《教育部关于推进中小学信息公开工作的意见》( 教办[2010]15 号)。卫生部《医疗卫生服务单位信息公开管理办法( 试行)》( 规章,卫生部令第75 号2010 年6 月3 日)。住房和城乡建设部《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》( 建城[2008]213 号2008 年11 月12 日)。环境保护部《环境保护公共事业单位信息公开实施办法》( 环发〔2010〕82 号2010 年7 月16 日)。 [13]国家人口和计划生育委员会《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法( 试行)》( 2009 年2 月3 日)。上述这些主管部门或者机构制定有关《条例》第37 条方面的规范,也同时推动了其下属机构或所管辖的公共企事业单位建立各自的信息公开制度,制定相应的信息公开规定。例如,教育部以2010 年29 号令颁布规章《高等学校信息公开办法》及相关通知。上海市教育委员会依此发布文件《市教委关于本市高校信息公开试点工作的情况通报》及《上海市高等学校信息公开专栏标准化建设指导意见( 征求意见稿)》。作为试行试点单位的上海交通大学制定了《信息公开实施细则》、《信息内容概述编写规范》、《网上专栏设置规范》、《信息主动公开工作流程》、《信息公开指南》等文件。

   从上述几个主管部门或者机构颁布的信息公开方面的文件看,其内容规定方面多少与《条例》前36条的规定存在着不同的地方,但从考察第37 条与前36 条的关系角度着眼,需要关注的是两者只归纳在主体与行为方面的实质性差异。

   其一,在主体方面。教育部《高等学校信息公开办法》设定的信息公开义务主体是“高等学校”,而“高等学校”受《高等教育法》的规范,具体的外延由该办法“附则”部分予以明文规定( 第29 条第1款)。卫生部《医疗卫生服务单位信息公开管理办法( 试行)》设定的信息公开义务主体“医疗卫生服务单位”是指“从事疾病诊断治疗、疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、采供血和卫生技术服务等医疗卫生服务活动的单位”( 第2 条第2 款)。该定义涵盖了卫生部管辖的事务中除从事行政执法( 即权力性行政活动)的组织( 如“卫生行政部门卫生监督执法任务的卫生监督机构”,见该办法第2 条第3 款规定)之外的所有组织,即可以理解除了行政执法组织之外的从事上述疾病诊断治疗等的组织,都属于从事《条例》第37 条规定的从事“医疗卫生”的公共企事业单位。住房和城乡建设部《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》设定的信息公开义务主体是“供水、供气、供热等公用事业单位( 企业)”( 第4 条),直接与《条例》第37 条规范的公共企事业单位相一致。环境保护部《环境保护公共事业单位信息公开实施办法》设定的信息公开义务主体“环境保护公共事业单位”是指“县级以上人民政府环境保护行政主管部门所属具有提供社会公共服务职能的事业单位”,其具体的义务主体名录授权“由各级环境保护行政主管部门依据编办或者人事部门批复的职责性质确定并公布”( 第2 条第1、2 款)。国家人口和计划生育委员会《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法( 试行)》设定的信息公开义务主体是“人口和计划生育技术服务机构”( 第2 条)。

   归纳而言,这样确定的信息公开义务主体,与《条例》前36 条的规定相比较,其完全归属于第37 条规范的公共服务领域中的行政范围之内,就属于相应的行政机关管辖权限范围之内的事项的承担者。也就是说,除了不属于组织法上的行政机关这一特点之外,该主体的其他特征与行政机关没有区别。因此,从这几个事例中可以看出,相关主体的规定都属于将前36 条内容在应用于公共服务行政领域的具体化的条款,即属于解释性适用的规范,而没有将该条作为创设不同于前36 条内容的新规范的根据。

   其二,在行为方面。上述几个主管部门和机构在各自的信息公开规定中,对于作出公开信息方面,尤其是在依申请公开方面,除了在程序设置方面,例如申请人的资格要求上较之《条例》前36 条的规定内容有少许不同,且有更为严格的要求之外,在不予公开的事项方面,基本上与《条例》前36 条的规定内容相一致。当然,集中在文字表述方面存在着一定的差异,但从实质性判断的角度看,其内在的内容并无不同之处。因此,同主体方面的规定一样,几个事例中规定的内容,在行为方面也都属于将前36 条内容在用于公共服务行政领域方面的具体化,而非将第37 条作为创设不同于前36 条规范的根据。

   总之,从这两项关键之处的内容可以看出,制定相应部门信息公开规范的部门本身在制定过程中,同样将公共企事业单位置于《条例》前36 条的规范( 结构和内容)要求之中,并在此前提之下,根据适用对象的情况进行了具体化的内容设置。因此,可以说,从这几项事例可以看到,第37 条规定的公共企事业单位信息公开参照本条例执行,“具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”,其制定的办法内容已经被制定者自然而然地确定在将《条例》前36 条内容具体适用的范围之内。

   可见,无论从任何角度都说明,所谓“参照”这一用语表达的也同样是一种法的适用状态,只不过意味着是一种包涵特殊事项的适用方法而已。

    

   二、“参照”的解释路径之一——“主体类同”

   “主体类同”的解释路径是判断《条例》前36 条与第37 条之间主体是否具有相同性的解释路径。由于《条例》是一个统一的整体,对于第37 条中的“公共企事业单位”概念,除了需要寻求准确的定义之外,还需要在适用方面保持与前36 条中“行政机关”概念尽可能多的一致性。当第37 条成为适用方面与前36 条之间的连接性规范的情况下,前36 条中的各项规范内容才能够据此适用于第37 条规定的公共企事业单位。

   (一)公共企事业单位与行政的关系

   第37 条的“公共企事业单位”本身的成立,其法律人格就不同于以自身营利为目的的单纯民事法人,它是以非权力性方式承担( 广义)行政活动的主体。该类行政主体与作为行政机关的行政主体的区别在于,它只不过是属于分担另一类行政活动的实质意义上的“行政机关”而已。

   进一步就第37 条的规定内容而言,“公共”意味着该类单位承担的是广义的行政活动任务,即一方面,该类单位承担的任务与《条例》前36 条主体的行政机关所承担的行政任务具有共性,都非为自身为目的,而是对外的,具有实现公共利益的性质; 另一方面,该类单位所承担的任务与《条例》前36 条主体的行政机关所承担的行政任务又有不同之处,该任务无法由前36 条构成的内容所包含,至少其实现公共利益的方式非行政组织法上一般的行政机关所能行使。因此,从政府信息公开法律体系的角度看,一旦采用“主体类同”的路径解释第37 条,那么,当主体的定位确定之后,其后所有的问题处理,包括最后程序上的救济方法,也同样理所当然地最大可能地适用前36 条中的相关规定。

   必须注意的是,在我国行政法领域至今为止判断行政机关之外的主体是否能够构成行政主体( 或可称为“实质上的行政机关”)时,一直采用的是形式主义的,即必须在法律法规( 有时也包括规章)这些成文法律规范明文规定非行政机关可以行使行政权限的情况下,该非行政机关才能构成行政权的行使主体。此标准即所谓的“法律法规授权”标准。而此标准中相应的行政职权的范围限于具有强制支配力的行政职权,主要集中在行政处罚、行政强制和行政许可领域,基本上不涉及到第37 条规定的公共服务这些不具有强制性的,属于服务性的行政领域。 [14]

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