返回上一页 文章阅读 登录

杨东升:行政给付程序论

更新时间:2014-04-12 23:53:55
作者: 杨东升  
但根据我国立法传统,意味着行政给付行为听证程序可以结合其行政给付行为的特质,可以在未来的《社会救助法》中设置专门的、有别于行政处罚、行政许可的听证程序的启动条件、组织程序。

   笔者认为,行政机关拒绝行政相对人的申请时,以及行政机关欲中止、变更、撤销对行政给付受益人的各项给付义务时,必须告知行政相对人听证的权利。听证程序制度设计的重点应围绕以下问题展开:行政机关中止行政给付行为前要及时地、充分地告知行政相对人拟中止行政给付行为的具体、详细的理由;要保证行政相对人享有口头陈述(发言)、申辩、抗辩的机会;行政相对人有权委托律师代为参加听证;保证听证主持人中立性的程序性控制。

   (四)行政机关的及时告知义务

   在行政给付行为程序中,凡作出对行政相对人不利的法律上的后果,以及终止对行政相对人的行政给付行为之前,行政机关都必须履行充分的告知程序。所告知理由必须能够被行政相对人所预见、理由必须充分令人信服。另外,行政机关还要承担行政给付政策的告知义务,这主要通过政府信息公开的途径来满足社会弱者的政策知情权。在美国,“服务军人退役之前,就通过新闻媒体和机构,不断提醒穷困的退伍军人注意其潜在的权利。另外,国会的监督也是积极有效的,国会的个案调查工作无处不在。以此确保退伍军人对补助的合理期待不受挫伤。”[21]

   行政机关告知义务的实现,一方面需要行政机关对行政给付的实体法和程序法都加以广泛宣传,让普通公民和社会弱者广泛知晓具体的国家生存照顾的政策性规定以及申请资格的基准。另一方面,行政机关要告知行政相对人的程序性权利,防止因程序的不当履行而丧失行政给付的受益权。

   (五)行政给付简易程序

   简易程序既可以节省行政资源,也可以提高行政效率,快速解决争议和纠纷。设置行政给付简易程序的目的是适用于行政相对人社会弱者的“身份”易于确定,行政相对人救助的“紧迫性”。复杂冗余的行政程序本身是一种行政成本的投入,行政给付程序应区别对待各类行政给付的申请对象,对于一些社会弱者身份易于确定的,以及需要及时救助的对象,应考虑通过简易程序进行。“法律对服务行为的程序要求则较为宽松,如在紧急情况下对行政相对人,特别是对弱势群体提供特定服务,可省略某些事前程序。当然法律对服务行为也不是绝对无程序要求,许多服务行为也应遵守最低限度的正当法律程序。”[22]适用简易程序也可能会带来一定的行政恣意以及不确定的行政自由裁量,所以,行政给付程序在注意保护当事人个人隐私的同时,要采用公平、公正、公开等行政程序原则,以抵消简易程序的缺陷。

   (六)“信赖利益保护”原则

   20世纪以来,抚恤金、救济金等福利行为也被认为是人的生命、自由和财产权的范围,政府拒绝提供或取消继续提供福利行为同样要求适用正当法律程序。上世纪50年代中期法院开始适用信赖利益保护原则以限制授益性行政行为的可撤销性。“提供一次性或持续性金钱给付或可分物给付的违法行政行为,如受益人已信赖行政行为的存在,且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护,则不得撤销”。[23]“一般情况下,授益行政行为撤销后,受益人需要返还已获得的利益;但给付行政的授益行政行为撤销后,受益人不必返还已获得的利益。”[24]

   (七)行政给付行为的救济

   给付行政行为作为一种具体行政行为,行政相对人通过行政复议或行政诉讼对行政机关的不作为提起复议或行政诉讼似乎不存在理论上的障碍。但问题是:根据现行《行政诉讼法》第11条第6款仅仅将“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”列入行政诉讼受案范围。给付抚恤金仅是行政给付行为的一种,需要对该条款作扩大司法解释。“随着现代行政的发展,公共福利领域不断扩展,享受最低生活保障金、特殊救济款也属于受法律保护的公民财产权。”[25]

   为保障行政相对人及时有效地得到行政给付救济,我国现行法律还规定了行政给付不作为的“先予执行”制度。[26]从行政诉讼受案范围和先予执行的条件来看,将行政给付不作为仅限于抚恤金、社会保险金、最低生活保障费,也不能充分保障各类社会弱者的权利救济。随着经济社会的不断发展,新的社会弱势群体如“失独家庭”、“失地农民”、“丁克家庭”将会不断出现。[27]因此,宜通过司法解释将行政给付的不作为扩大到“特定社会弱者依据法律、法规、规章和政策享有的各类行政给付类型”。一直以来,我国行政给付处于“依政策”实施状态,这不利于我国依法治国方略的实施。我国处于经济转型发展时期,社会矛盾突显,各类社会弱势群体也正在增加,公民的社会权利意识日渐增强。因此,加强行政给付的法治化研究,尤其是行政给付程序研究,有利于推进《社会救助法》的立法进程。政府依程序实施行政给付,对保障公民的基本权利,缓和社会矛盾,平衡各阶层利益,构建社会主义和谐社会的政治远景具有重要意义。

    

   注释:

   *本文系作者主持的江苏省法学会2013年度招标课题“给付行政行为的法原理研究”(课题编号:SFH2013C02)及江苏省教育厅2012年高校哲学社会科学研究基金项目“给付行政的若干问题研究”(课题编号:2012SJD820024)。

   {1]转引自[德]汉斯?J?沃尔夫、奥托?巴霍夫等:《行政法》(第2卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第198页。

   [2][日]大桥洋一:《行政法学的结构性变革》,吕艳滨译,中国人民大学出版社2008年版,第164页。

   [3]给付行政概念、分类及其范围可参见李震山:《行政法导论》,三民书局2005年版,第6页;吴庚:《行政法之理论与实用》,中国人民大学出版社2005年版,第14页;[德]汉斯?J?沃尔夫、奥托?巴霍夫、罗尔夫?施托贝尔:《行政法》(第1卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第31~33页;[日]南博方:《行政法》,杨建顺译,中国人民大学出版社2009年版,第32页。

   [4]社会(保障)行政通常包括社会保险、社会保障和社会救助。给付行政的中国概念本质上与其中的社会救助相对应。关于社会保障行政的概念可参见:[日]南博方:《行政法》,杨建顺译,中国人民大学出版社2009年版,第33页。“社会行政”参见[德]汉斯?J?沃尔夫、奥托?巴霍夫、罗尔夫?施托贝尔:《行政法》(第1卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第31~33页。

   [5]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2011年版,第240页。

   [6]《行政程序法(试拟稿)》第3条第11款。

   [7]唯一的《湖南省行政程序规定》为地方政府规章,其第54条将行政给付列为行政执法的方式之一加以调整,但仍然缺乏行政给付程序的特别规定。

   [8]2003年开始,十届全国人大常委会将《行政程序法》列入立法计划第二类“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”之中。2008年,十一届全国人大常委会删除了《行政程序法》立法计划。

   [9]《行政程序法(试拟稿)》第2节第76条至78条规定了行政给付项目的设定权、设置行政给付项目的原则;行政给付发放的范围、对象、等级、标准;行政给付的变更、废止等。

   [10]日本虽有《行政程序法》,但仅将行政给付的申请程序纳入其中,其他行政给付程序适用各“单行法”中的程序性规定。

   [11]德国《联邦行政程序法》明确排除行政给付程序的适用,行政给付程序适用《社会法典》。

   [12]姜明安版《行政程序法(试拟稿)》第76条规定,“行政给付项目由法律、法规和行政规范设置”。

   [13]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2011年版,第245页。

   [14]红头文件本质上对行政机关没有法律上的强制义务。然而,行政机关的行政给付不是随意的对社会弱者的“施舍”与“恩惠”,而是政府对公民社会基本人权的积极保障措施和“最低生存照顾”。笔者并不主张通过政策规定来实施行政给付,尤其是针对政府给付不能,公民无法提行政诉讼以维权。

   [15][德]迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2002年版,第5页。

   [16][美]Randal S.Jeffrey:《福利改革之后的正当程序保护的重要性:纽约市的故事》,宋华琳等译,载杨建顺主编:《比较行政法—给付行政的法原理及实证性研究》,中国人民大学出版社2008年版,第296页。

   [17]特定情形下,行政给付与侵害行政不完全区分,在对行政相对人采取侵害行政时伴随着行政给付,这种行政给付往往是行政机关依据法律的授权实施,而非依当事人申请。

   [18][美]杰瑞?L.马肖:《行政国的正当程序》,沈岿译,高等教育出版社2005年版,第282页。

   [19]同注①。

   [20]参见《行政处罚法》第41条~第42条;《治安管理处罚法》第98条;《行政许可法》第46~48条。《价格法》第23条。

   [21]同注①。

   [22]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2011年版,第107页。

   [23][德]迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2002年版,第7页。

   [24]江必新、邵长茂:《共享权、给付行政程序与行政法的变革》,《行政法学研究》2009年第4期。

   [25]德国国际继续教育与发展协会、最高人民法院行政审判庭、国家法官学院:《中国行政法与行政诉讼法实务指南》,中国法制出版社2008年版,第13页。

   [26]最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第48条第3款规定:“人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件,可以根据原告的申请,依法书面裁定先予执行”。

   [27]《人口与计划生育法》第27条第4款规定:“独生子女发生意外伤残、死亡,其父母不再生育和收养子女的,地方人民政府应当给予必要的帮助。”

   来源:《上海政法学院学报》2014年第1期

  


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/73886.html
收藏