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郝建臻:港澳政治生态比较研究

更新时间:2014-04-03 23:42:29
作者: 郝建臻  

  
摘要:  政治生态是一个地方政治生活现状、政治发展环境和政治发展趋势的统称。由于港澳两地思想意识、历史传统、外部干预、内部政治化程度等因素的不同,以及基本法设计的政制模式和发展目标的些许差异,两地政治生态呈现出不同的特色。

   关键词:  政治生态;行政主导;普选;政党政治

    

   政治,“指政府、政党、社会团体和个人在内政及国际关系方面的活动”;①生态,“指的是生物生存和发展的状态”。②将政治与生态两个词结合起来,国内词典中没有明确的概念界定。一般认为,政治生态是一个地方政治生活现状、政治发展环境和政治发展趋势的统称。香港特别行政区(以下简称“香港特区”)和澳门特别行政区(以下简称“澳门特区”)作为我国中央人民政府直辖的两个特别行政区,不管其自治权有多大,其本质上是我国的地方行政区域,不是独立的政治实体。因此,其政治生态也只能是一个地方区域的政治生态,而不是一个主权国家层面上探讨的问题。本文从政治生活现状、发展环境和发展趋势三个方面对港澳两地的政治生态进行比较研究。

    

   一、香港特区、澳门特区政治生活现状比较

   香港特区与澳门特区在“一国两制”的实践中走出了两条特点鲜明的政制发展道路。

   (一)行政、立法、司法三者之间的关系不同

   香港特区、澳门特区两部基本法都没有明言,但其规定通篇都体现了“行政主导”政治体制的鲜明特色。所谓“行政主导”,用内地已故基本法专家肖蔚云教授的话概括,就是“在行政与立法的关系中,行政长官的法律地位比立法机关的法律地位要高一些,行政长官的职权广泛而大一些,行政长官在香港特别行政区政治生活中起主要作用。”③但是,回归后,两个特区“行政主导”个性鲜明。在香港特区,行政主导不彰是一个不争的事实。立法会对行政长官制约有余,而配合严重不足,导致了行政主导制发挥不出其应有的功能和成效。香港特区政府整日畏首畏尾,不敢大胆施政,政制发展更是步履艰难。鉴于此,行政长官提出要实现“强政励治”的目标,但由于立法会步步紧逼,困难重重。2012年起,香港特区立法会又刮起了“拉布”④风潮,泛民阵营意借此阻挠法案通过,意图瘫痪政府。从首任行政长官董建华2005年因“身体”原因辞职,到第二任行政长官曾荫权、第三任行政长官梁振英参加立法会答问时屡遭谩骂及出席公共活动时屡遭包围甚至遭受人身攻击,足可以看出,香港特区行政长官始终未能建立起与行政主导体制相匹配的应有的权威。

   香港特区法院在回归初期一直强调司法权独立和普通法传统,表现出咄咄逼人之势,甚至公然宣称可以审查作为国家权力机关的全国人大常委会的法律文件,从而进行所谓的“违宪审查”,后经过居港权案所涉基本法解释一役后,逐渐收敛其锋芒,走上谦抑之路,甚至后来在遇到有关案件时,主动提请全国人大常委会释法。⑤这实际上是普通法与基本法对接的磨合期与阵痛期的正常反应。

   而在澳门特区,基本法所确定的“行政主导”体制得到了充分的实践和体现,行政长官享有绝对的权威,立法与行政之间相互配合、相互制约,但以配合为主,且有时表现出立法制约行政乏力的情形,在处理行政与立法关系时,似更应强调立法对行政的制约。若要加强配合,倒是政府应该检讨自身的行为,主动加强与立法会的沟通和配合,比如在提出立法规划之前要与立法会进行充分的沟通,在提出法案时要给立法会留出充分的讨论时间,以避免出现如前任立法会主席曹其珍所言“立法会则要么处于‘等米下锅’的半开工状态,要么处于超负荷运转的赶工状态”的情况。⑥根据澳门回归祖国后政制运作情况,立法会应加强对政府行为的监督制约力度,尤其在财政、土地与公共工程批给等领域。

   在司法与行政的关系上,澳门特区法院尽管通过一系列案件行使了对行政行为(包括抽象行政行为和具体行政行为)的审查权,但澳门特区法院一直秉持被动、谦抑的司法原则,依法行使审判权,从不在政治上挑战行政长官的权威,自觉维护基本法确立的行政主导的政治体制。

   (二)参政主体在港澳政治生活中的现状、地位和作用不同

   香港进入过渡期后,由于代议制特别是直接选举的实施和推进,出现了大量的政党性团体,回归后政团数目不断增加,成为角逐立法会议席尤其是直选议席的主力军。由于香港至今没有制定规范政党组成和运作的法律,这些政团都是根据《公司条例》和《社团体例》而成立的。由于政治立场不同,香港的政团基本分成两派,一派是建制派,大体与政府和中央站在一边;一派是泛民主派(反对派),持与政府和中央对立的立场。由于《行政长官选举条例》规定,行政长官不能有任何政党背景,香港政团只能在议会内活动而不能问鼎特区的行政权,因此常被称为“功能缺失型政党”。也正因为行政长官的无党派背景,使其在几乎完全政治化了的立法会内没有稳定的支持力量,泛民主派议员自不必说,他们“逢特必反”,就是建制派议员由于担心被指责为“保皇派”也经常对政府若即若离。有人将这种现象称之为“特区政府有权无票,立法会议员有票无权”。由于香港政团尤其是反对派力量只能在立法会内活动,不能问鼎行政权,这种结构性矛盾导致他们始终扮演了一个反对者和破坏者的角色。近些年,特区政府为了争取立法会稳定支持,巩固自身的执政基础,致力于建立“执政联盟”,通过扩大政治委任制,增设副局长、局长政治助理等职位,吸纳建制派政团人才进入管理层。香港的反对派大多只知反对,很少有建设性意见和建议。香港的泛民主派政团,近些年表现出越来越不理性、越来越激进的趋势。

   相对于香港的政党性团体,澳门则属典型的社团政治。社团政治是澳门特有的一种现象。澳门的传统社团,最初成立的目的往往是在发生天灾人祸时,赈济灾民,组织自救,救死扶伤,具有浓厚的慈善性质,但同时他们在“华洋分治”的社会里,起到沟通和协调处理葡萄牙统治者与华人之间矛盾和冲突的作用。回归后,澳门的社团如雨后春笋般增多,现有5000多个,但在澳门政治生活中发挥重要作用的还是那些传统的爱国爱澳社团。不管是行政长官选举委员会委员、行政会议成员、主要官员还是立法会议员,绝大多数具有传统爱国爱澳社团背景,他们在推动建立“行政主导”政治体制方面发挥了关键作用。澳门社团在澳门回归后,继续担负着联系政府与民众,为政府施政拾遗补缺,补充提供公共产品和社会服务的功能,他们也成为立法会选举的动员机器,间选议席自不必说,直选议席也成为社团争夺的阵地。但澳门社团没有像香港政党性团体那样具有较为明晰的政治目标和政治纲领,其本身也不是为争夺统治权而成立的。澳门的社团在对待政府施政的问题上,虽然也有不同意见,但基本上是维护政府施政的,没有明确的阵营划分。

   (三)选举政治的差异

   香港社会在回归后似乎对“普选”、“民主”这些词汇有近乎疯狂的痴迷。全国人大常委会于2007年12月29日作出了《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》,为香港特区确定了“双普选”的时间表,即最早在2017年可率先普选产生行政长官,之后也就是最早于2020年,可实现全部议员由普选产生的目标。现在,各方对实现“双普选”的路线图争论不休,存在很大的差异。争议的焦点在功能组别议席的存废问题上。建制派倾向于保留功能议席,以保证香港各界别、各方面的均衡参与,防止由于直选带来的民粹主义倾向;而泛民主派阵营则认为普选就是直选,因此他们坚决主张废除功能议席,完全实现“一人一票”的直选。

   相对香港而言,澳门大部分民众和立法会议员对实现所谓的“双普选”并没有强烈的诉求。《澳门基本法》没有规定行政长官和立法会全体议员最终由普选产生的目标,但行政长官的普选并不为基本法所禁止,《澳门基本法》第47条规定:“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。”此处的选举当然包括直接选举和间接选举,所以基本法的规定具有极大的包容性,并不排斥以后在澳门特区普选行政长官的可能性。但立法会议员的全部普选却为基本法所禁止。《澳门基本法》第68条第2款规定:“立法会的多数议员由选举产生”。而该法第50条规定行政长官有权委任部分立法会议员。也就是说,基本法已经明确了澳门立法会议员由选举和委任两种方式产生,若想实现议员的全部普选,必须修改基本法正文,而修改基本法正文从程序上来讲非常艰难。

   (四)不同政治力量斗争行为方式、内容和目标的不同

   香港特区,不同政治力量的斗争表现在议会内的斗争和街头抗争两个场合,两个场合的斗争都非常激烈,充斥和弥漫着不理性、不文明的气氛。立法会内反对派议员动辄采取掷蕉、撕毁会议材料、谩骂、满口污言秽语、冲击发言席、“拉布”的方式,其行为方式与英美等西方文明国家议员虽激烈辩论但彬彬有礼的绅士风度大相径庭。立法会外,他们发动群众街头抗议运动,游行示威,利用民众向政府和中央施压。反对派议员由于不问津执政权,故丝毫不用为自己的野蛮行为埋单,索性我行我素,“破罐子破摔”。街头政治导致香港特区激进和极端势力抬头。香港特区不同政治力量斗争的主要内容和领域集中在政制发展方面,两派立场鲜明对立,很难调和。

   相比而言,澳门特区的政治斗争远没有那么激烈。在澳门立法会内,议员与政府官员坦诚沟通,没有香港立法会内的激烈对抗,更没有剑拔弩张。立法会内经常持反对立场的议员,只有三四个人,不足以对澳门政治构成较大影响,这跟香港立法会的泛民阵营议员人数超过议员总数三分之一,在重大议题上足以制约政府相比,力量相差较大。香港的泛民议员“成事不足,败事有余”,而澳门的反对派议员由于人数少,“成事不足,败事亦不足”。可以说,澳门特区只有反对力量,却没有反对阵营。澳门的反对议员是对政府政策进行监督制约的主要力量,但这些议员一般不持如香港泛民议员那种特别极端和激进的立场,不会“逢特必反”。他们向政府提出的一些意见和建议,往往有理有据,具有一定的社会现实性和建设性。相比香港社会,澳门居民不太热衷于街头政治。澳门特区的街头抗争也有,但目标大多集中在民生和经济领域,比如外劳问题、黑工问题、最低工资标准问题、超龄子女团聚问题等等,当然要求政治权利和政制发展的也有,但不是街头抗争的主旋律或者主要内容。这说明,澳门居民的主要要求还是在于民生和经济领域而不是在政治领域。换言之,对于普罗大众而言,澳门居民的政治参与意识并不高涨。这也充分反映了澳门与香港社会主要矛盾的不同。香港社会虽然也有严重的经济民生问题亟待解决,但香港泛民阵营与特区政府和中央政府之间的不信任和对抗,似乎更显得是这个社会的主要矛盾;而澳门特区的主要矛盾则更多体现在政府管治水平和服务意识亟待提高与民众的民生和经济要求不能满足之间的矛盾。

    

   二、香港特区、澳门特区政治发展环境比较

   香港特区、澳门特区在包括两地的历史因素、外部环境、思想意识氛围、中央与特区关系等政治发展环境方面亦存在明显差异。

   (一)历史因素的不同

香港在进入过渡期之后,一改过去总督专制的政治体制,推行代议制改革,1985年引入间接选举,1991年又引入直接选举,香港作为一个商业城市的政治化与民主化气息日益浓重。港英政府推行的这些政策,刺激了香港政治性团体的产生和发展,争夺立法会议席成为许多政团的目标,这使得香港社会一步步被撕裂,难以达成共识政治。港英政府推行的代议制改革,就是企图造成一种“立法主导”的既成事实逼中国政府就范,以此为其“光荣撤退”后继续其影响埋下伏笔。(点击此处阅读下一页)


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