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赵鹏:风险评估中的政策、偏好及其法律规制

——以食盐加碘风险评估为例的研究

更新时间:2014-03-29 10:18:55
作者: 赵鹏  

    

   摘要:  在风险规制领域,政府监管决策经常面临复杂的技术面向,哪些物质有危害、危害影响多大等问题科学争论不断。《食品安全法》建立了风险评估制度,试图通过科学评估奠定决策基础。然而,本文对食盐加碘风险评估的考察发现评估混杂了政策考量与个人偏好,进而影响了其权威性。这一问题的根源在于,服务于政策制定的科学并不完全基于科学事实,在证据不充分,决策又有时间约束的情况下,科学家需要大量运用假设、推定,这就形成了政策考量、个人偏好影响评估科学性的空间。基于这些分析,文章提出修构风险评估法律制度的方案,以期通过制度建设,限制政策、偏好对评估科学性的不当影响,确保更为诚实的评估。

   关键词:  风险评估;科学;政策偏好;法律

    

   引 言

   在所有的微量元素中,碘,恐怕是最让公众纠结的一种。它曾被视为包治百病的灵丹妙药:我们曾在孩提时被父母告知“碘盐要起锅才放,不然碘就挥发了,没用了”,也曾在日本福岛核电站危机时,被告知“多吃碘盐,甲状腺就不会吸收带有放射性的碘元素”;然而,它也曾被视为避之不及的瘟疫,碘盐致癌的报道不时见诸报端。

   追、避之间的转换,科学争论的交织,使公共政策选择面临深刻困境。为解决这一困境,卫生部根据《食品安全法》,委托国家食品安全风险评估委员会进行了风险评估,并发布了《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》(以下简称《碘盐风险评估》)。评估认为,由于我国多数地区都存在程度不同的碘缺乏,考虑到食盐加碘在碘缺乏病控制方面取得的突出成绩,应该认为食盐加碘的益处远远大于其健康风险。然而,评估结论并未平复学界争议与公众恐惧。

   本文即以这一事例为中心,从风险评估的规范要求与现实之间差距的角度分析评估未获认同的原因,在此基础上,论证风险评估法律制度完善的方向。

    

   一、碘盐罗生门:致病的疑云

   碘缺乏会导致甲状腺肿(俗称“大脖子病”),中国古书已有记载,补碘治疗亦是传统做法。新中国成立后,政府早期对碘缺乏病采取定向干预政策:碘盐供应定向于病区,非病区不供应,且消费者有选择权。[1]此后,医学证据证明碘缺乏还会造成儿童脑发育障碍,碘缺乏遂上升为影响人口素质和社会发展的公共卫生问题。1991年3月,国务院颁布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》,该条例规定,国家划定碘缺乏地区的范围,[2]对这些地区实行强制使用碘盐的制度,禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场,即使因治疗疾病,不宜食用碘盐的,也需持指定医疗机构出具的证明,方能到指定单位购买非碘盐;[3]而且,未来的目标是除高碘地区外,逐步实施向全民供应碘盐。[4]根据这些规定,之前的定向干预演变为全民食盐加碘(Universal Salt Iodization, USI)。

   为增强普及碘盐的力度,相关部门还建立起碘盐监测制度,要求盐业公司提高碘盐食用率,[5]碘盐普及率也成为对地方政府考核的依据。[6]政治动员之下,矫枉过正的苗头开始显现:高碘地区供应碘盐[7]、强制搭售碘盐[8]、盐业公司不按照卫生部门要求停止向高碘地区供应碘盐[9]、不宜食用碘盐者购买非碘盐难[10]等问题一一出现。此后,碘盐推行力度在一些地方有所调整,但整体而言,全民食盐加碘政策延续至今。

   全民食盐加碘自推行伊始便饱受争议。早在1948年,美国两名研究人员即发现,当大鼠血清中碘浓度达到一定上限时,甲状腺便不再吸收碘。这一现象即著名的Wolff—Chaikoff效应,它说明血清碘浓度过高会阻止甲状腺激素形成,导致甲状腺功能的减退,引发健康危害。

   全民补碘后,我国不少医学工作者也观察到甲状腺疾病增加,并开展了研究,其中,具有代表性的是原中国医科大学校长、内分泌专家滕卫平教授的研究:滕卫平的课题组发现,人群碘营养超过适宜量和过量,可以诱发或促进甲状腺功能减退和自身免疫性甲状腺炎的发生和发展;[11]课题组选择3个农村社区(分别为低碘、适碘和高碘地区)在入户问卷调查基础上的采样研究表明,碘摄入量增加可能导致甲状腺功能减退症患病增加;[12]课题组统计发现高碘地区甲状腺癌发病率高于低碘和适碘地区,其中作为高碘社区的黄骅1994年以前未发现甲状腺癌病例的确切记载,而从1994~2000年则有10例,因此,原先高碘基础上追加的碘可能在甲状腺癌发病的增加中起到一定作用。[13]根据这些研究成果,2001年3月,时任全国人大代表的滕卫平领衔起草了一份议案,建议修改全民食盐加碘政策,此后又多次提出类似的议案。[14]

   针对这一提案亦有不少反驳。例如,天津医科大学钱明、王栋提出,滕的研究中,选取地区高水碘很可能伴随其他化学成份或矿物质含量过高,无法排除是其他因素导致甲状腺疾病的可能;滕的研究没有采取随机抽样,而是入户问卷调查,由于志愿者易受问卷诱导,导致采样缺乏代表性;滕的课题组选取的高碘地区是水源性高碘,与全民加碘无关,不可以此非议全民加碘政策等等。[15]针对这些质疑,滕卫平课题组亦有回应,他们提出:课题组研究证明当地水中含有的氟、硒、锌对甲状腺功能没有影响;在人群中随机抽样非常困难,国际上类似研究大多没有采用这一方法;调查选取的高碘地区事实上从1996年起就全部投放碘盐,且这个地区发现的甲状腺癌都1994年以后发生的,不得不考虑全民食盐加碘是是这个地区甲状腺癌高发的附加因素。[16]

   此外,还有观点并未否认碘过量的风险,但权衡利弊,仍然主张应坚持全民食盐加碘,例如,有研究认为数据表明全民加碘尚未造成高碘性甲状腺肿流行,不必过于担心;[17]有比较全民加碘的益处和副作用而主张全民加碘利大于弊。[18]

   争论中引起社会高度关注的,是碘过量是否会导致甲状腺癌。对此,国外已有一些研究成果:有研究表明,长期缺碘和长期高摄入碘均可导致甲状腺肿的发展,而甲状腺肿是甲状腺癌的危险因素之一;有研究表明长期缺碘人群患滤泡型甲状腺癌的风险较高,而长期碘摄入过多的人群则可能增加患乳头状癌的风险;还有研究表明日本和冰岛作为世界上碘摄入量最高的国家,甲状腺癌发病率高于美国及其他国家,等等。[19]

   在我国,除上述滕卫平课题组的成果以外,亦有不少地区的医生根据临床经验,认为全民食盐加碘后,相关甲状腺癌的比率开始上升,[20]有些还进行了相关研究。例如,崔俊生、倪劲松等回顾性查阅了吉林大学中日联谊医院1961—2000年外检病理登记资料发现,全民食盐加碘后甲状腺恶性肿瘤检出率增高,甲状腺癌的组织类型发生变化:乳头状癌显著增加,滤泡状癌减少,发病年龄有增加趋势。[21]对于这些观点,亦有反对意见,有观点认为,包括甲状腺癌在内的多数肿瘤都呈上升态势,因此甲状腺癌与食盐加碘存在联系的推论依据不充分;还有观点主张,临床发现甲状腺疾病增多不等于甲状腺疾病发病率增加,因为不排除是因为医学检查手段比以往先进,导致更容易检出。[22]

    

   二、受冷遇的《碘盐风险评估》

   碘盐是否致病的争论在科学界无法形成共识,愈加引发公众对这一问题的焦虑。针对碘过量的担心,2009年,卫生部委托国家食品安全风险评估专家委员会评估了我国不同地区居民碘营养状况的潜在风险。评估专家委员会由9名专家组成,其中8人来自中国疾病预防控制中心,1人来自天津医科大学内分泌研究所(陈祖培,他同时是卫生部碘缺乏病专家咨询组组长)。评估所依据的主要数据亦来自于中国疾病预防控制中心营养与食品安全所、地方病控制中心有关膳食、水碘、盐碘、尿碘和碘营养状况等方面的监测数据。[23]

   2010年5月14日,国家食品安全风险评估委员会发布《碘盐风险评估》,报告认定,虽然已有明确科学证据表明碘过量会导致健康危害,但目前尚无明确科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤发生相关。[24]报告还得出结论:我国除高水碘地区外,绝大多数地区居民的碘营养状况处于适宜和安全水平,沿海地区也不例外;食盐加碘并未造成我国居民的碘摄入过量;我国居民碘缺乏的健康风险大于碘过量的健康风险。因此,继续实施食盐加碘策略对于提高包括沿海地区在内的大部分地区居民的碘营养状况十分必要。[25]

   然而,评估结论并未平复有关争论,医学界越来越多的研究成果试图证明碘过量与甲状腺癌之间的关系:竺王玉、张永奎等对舟山群岛居民的调查发现,舟山群岛居民碘营养充足,居民甲状腺癌累积患病率较高;[26]重庆市肿瘤研究所的杨鑫、周晓红分析了该院1980-2010年前后30年手术切除的甲状腺病检标本发现,全民食盐加碘后,甲状腺恶性肿瘤构成比有显著性变化,乳头状癌显著增加、滤泡状癌减少、髓样癌减少、未分化癌减少、甲状腺癌的发病年龄有增加趋势。[27]

   此后,卫生部门的决策似乎也并未完全依据风险评估报告,2011年9月15日,卫生部发布的食品安全国家标准《食用盐碘含量》(GB26878-2011)下调了盐碘含量的指标。与此同时,社会对补碘过量的担忧未获平复,且有加剧的趋势,碘盐导致甲状腺病症甚至癌症的报道不时见诸报端,[28]卫生部门的官员与专家不得不多次出面澄清。[29]

    

   三、风险评估的法律性质与规范要求

   《碘盐风险评估》遭冷遇原因复杂,例如,公众可能受情绪驱动,难以理解公共卫生领域的复杂问题。然而,评估结论在科学界内部亦不受认同,决策时也被监管部门谨慎处理,则说明有必要检讨评估未获权威性的根源。

   (一)风险评估的事实发现功能

   根据《食品安全法》,食品安全风险评估是对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行评估,由于评估活动高度技术化,《食品安全法》规定由于国务院卫生行政部门成立由医学、农业、食品、营养等方面专家组成的食品安全风险评估专家委员会具体负责。[30]评估包括四个主要步骤:危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述。[31]此后,卫生部又颁布《食品安全风险评估管理规定(试行)》,专门设立食品安全风险评估技术机构,负责承担食品安全风险评估相关科学数据、技术信息、检验结果的收集、处理、分析等任务。[32]从上述规范可以看出,风险评估是借助科学专家,通过收集、处理、分析科学数据与信息等科学活动,对“食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害”这一事实问题予以回答。这一制度的引入体现了法律规范复杂监管活动的努力:

行政活动的合法性有赖于其工具理性,即运用专业能力充分地解释其决策基础。这种专业能力通常会与行政机关的事实功能发现紧密相连——作为执法机构,行政机关是在具体实践法律赋予的职权,为完成这一任务,行政机关首先需要明确在具体事务中涉及的事实是什么,方能有效论证其决策的正当性。[33]然而,在现代风险社会,事实认定面临复杂的技术面向:哪些物质是有危害的?可能的危害有多大?答案往往处于科学前沿,上述食盐加碘危害性的争论远非个案,而是反映普遍的典型。关键事实不明,监管部门将依据宽泛的裁量而非确定的知识行动,这极易在政治与法律层面引发各种质疑与挑战,削弱决策的合法性。在此背景下,风险评估由于能够显著增强行政决策的论证基础,迅速获得一些发达国家监管机构青睐,[34]中国的《食品安全法》也借鉴“国际上普遍的做法”,(点击此处阅读下一页)


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