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莫于川:通过完善行政执法程序法制实现严格规范公正文明执法

更新时间:2014-03-15 15:23:34
作者: 莫于川 (进入专栏)  
以期达到缓和社会矛盾之效果,有利于建设和谐社会。

   (四)新型行政方式的法治化有利于建设法治国家

   作为现代行政法学重要范畴的柔性管理方式,如行政指导、行政合同、行政规划、行政资助、行政奖励、行政调解等等,是随着经济与社会的复杂多样化和民主化潮流,在行政模式由管理行政、秩序行政向给付行政、服务行政转变过程中开始出现并日益增多的行政方式类型。此类柔性管理方式作为行政管理方式创新成果,与刚性管理方式相对应、相配合,体现了广泛参与、两造互动、平等协商、自由选择等行政民主性的基本要求,发挥出特殊的行政管理功效,近年来在行政实务中运用得越来越多、越来越广,产生了有助于实现行政管理目标的积极效果,有助于形成行政机关与行政相对人的和谐关系。

   以行政指导为例:它作为最具代表性的新型柔性管理方式,具有及时灵活、广泛适应、便于操作、易见成效等特点,日益受到各地、各领域的行政机关和行政公务人员的高度关注、尝试运用,发挥出特别显著的行政服务职能作用。近年来工商、质监、城管、环保、卫生、税务、海关、公安、教育、科技、旅游等行政执法领域,广泛运用行政指导,取得了改善政府与民众关系、提高行政服务水平的积极效果。但是,如果处理不好,法治化程度较低的柔性管理方式也会在行政执法实务中表现出不自觉、不规范、正负面效应交织等诸多问题,通过加强程序约束也是一个有效路径。

   (五)行政执法实务中须要强调以人为本、柔性执法的理念

   在行政执法困境下,由于任务重、时间紧、要求高、压力大、手段缺,暴力冲突频仍、执法环境欠佳,如果执法人员对此又缺乏现代法治观念,不能以人为本地提供服务、实施管理,那就会问题越发严重、风险成倍增加。

   例如,1996年出台的《行政处罚法》第五条规定,行政执法应当坚持“处罚与教育相结合”,这就要求行政执法时既要依法处罚违法者,还须要教育他,让他知晓为什么被处罚,要吸取教训、知错改错,以后要自觉守法,不再做出违法侵权的行为,下次才不会被处罚,这对他自己、对各方面都有好处。到了2012年1月1日起施行《行政强制法》,其第六条规定了“实施行政强制,应当坚持教育与强制相结合”,这项法律原则把“教育”的要求放到了“强制”的前面,这与16年前的《行政处罚法》的“教育”要求的排序相比较,可以看出立法机关对执法理念的考量和安排已发生一些重要变化。《行政强制法》还规定了新的程序要求:在采取强制手段之前,应先采取非强制手段,非强制手段没有穷尽之前不得采取强制手段,即便在非强制手段穷尽之后必须采取强制手段的时候,也要注意采取适当(也即先采取最小伤害)的强制手段。[iii]

   从实际情况看,由于教育培训没有跟上,一些地方的行政执法人员并不完全知晓新的执法理念,没有充分理解新的立法提出的观念变化和行政执法程序要求,这就难以获得“良法善治”的执法效果。那么能不能有更多的思路、方法来解决上述问题?能否有更及时、灵活、宽松、有效、成本效益更好的办法来解决上述问题?这对行政执法机关和执法人员是严峻的考验。应当看到,这些年来许多地方的行政执法部门秉持“以人为本、服务为先、关注民生、将心比心,柔性为主,刚柔相济”的理念积极进行探索,已取得许多经验和实效,力图实现严格规范公正文明执法,这值得认真总结、立法规范、广泛推行。

   (六)实现严格规范公正文明执法须要行政执法程序法制保障

   当代的行政管理、行政法制是非常复杂的系统工程,不能再像过去传统社会那样单纯依赖决策者和执行者的个人智慧来推进,单纯依赖事后救济来纠正偏差,必须转变为作出行政决策、行政行为的事前、事中就通过行政程序制度来约束行政权力行使过程,使得行政管理的全过程都受到有效的法律约束,减少行政偏差、行政伤害和行政成本,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。特别是要实现严格、规范、公正、文明的行政执法,是一种更高的要求,不能只有实体法的要求,还要有程序法的要求,进而还应提出条理法的要求。[iv]本文重点研讨的就是程序法的要求,不断完善行政执法程序法律规范乃是关键。

    

   三、行政执法一般程序规范的地方立法探索和新立法构想

   (一)行政执法一般程序规范的地方立法探索

   我国改革开放以来在克服法制虚无主义之后,重实体法、轻程序法的问题逐渐显现出来,行政程序违法现象严重、教训深刻,亟需增强程序法治意识,行政机关及其工作人员依照法定的、正当的管理方式、步骤、顺序、期限等行政程序实施行政管理。

   但是,曾列入立法规划二类项目的我国《行政程序法》,其制定工作多年来由于种种原因没有进展,打算推出行政程序立法的某些地方国家机关也由于种种原因裹足不前,许多有识之士对此深感忧虑。在总结经验、深化改革的新时期,对于方向正确、符合实际、能有共识的事情,理应下决心尽快去做。在此背景下,首先是湖南省,然后是汕头市、山东省、西安市等省市,积极探索推出关于统一行政程序的地方政府规章,体现了改革探索者的勇气和智慧。它们在制定上述地方政府规章的过程中,尽管都制定出了很大篇幅的规章文本(一般都超过10章、上百个条文,这在地方行政立法中少见),但都注意避免过去个别省市进行地方创新之际违背法治精神和《立法法》规定伸手太长、超越职权的教训,注意把握行政立法行为的合法性、正当性和有效性,体现了在法治框架内发挥地方主动性、积极性的原则,表明其符合宪法精神、具有宪政基础。

   没有现代行政程序法治理念,就没有现代行政程序法律制度。上述地方政府规章根据行政法与政治、经济、文化、社会等要素的关系,首先确立了一系列体现现代行政法治理念的行政程序法律原则,构成符合当代法治发展的世界潮流和我国实际的原则体系,这有助于建立健全和有效实施行政程序法律制度,体现了在深化改革的当下积极探索创新的精神:

   1.体现了平等原则、不歧视原则。平等原则既是一项重要的宪法原则,也是当代行政法的基本原则。没有行政两造之间的平等地位,行政相对方的合法权利难以得到保障和实现,难以形成良好的政民(企、社)关系。

   2.体现了行政自我约束原则、合目的原则、比例原则。法律赋予行政机关的行政权力应在权限范围内积极和有效地行使,但行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向,为减少行政偏差和行政伤害,必须对其提出特殊要求,这首先就是行政自我约束原则、合目的原则、比例原则。

   3.体现了行政法治原则、行政效率原则、行政服务原则。为了克服行政权力在行使过程中的扩张和滥用倾向,减少行政偏差和行政伤害,还必须对其提出遵守法定时限、履行法定职责的特殊要求,以规范行政行为,防止权力滥用,尤其是加强对自由裁量权的控制,减少行政执法的随意性;为了体现建设高效能政府和服务型政府的要求,发挥现代行政管理的基本功能,还必须对行政机关和行政公务人员提出提高办事效率、提供优质服务的特殊要求,以解决办事拖拉、推诿扯皮,不作为、乱作为的问题,提高行政机关的办事效率。

   4.体现了行政公开、建设阳光政府的原则。行政公开对于实现民主行政和法治行政具有重要作用,被认为是现代法治国家、法治政府的基本要素,实行阳光行政是当今的世界潮流,许多国家都专门立法加以规范和保障,行政公开的立法和制度创新已成为行政执法和行政法制革新的基本要求。

   5.体现了参与行政、合作行政的原则。行政民主是一个世界潮流,它不仅强调行政过程中的平等相处和选择自由,呼唤行政机关与行政相对人之间的良性互动,而且要求为行政相对人参与行政管理过程提供更多选择机会,使得行政管理过程不再是行政机关的独角戏、一言堂。例如行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由,行政相对人和人民代表评议、监督行政机关与行政首长,采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔软灵活的方式实施行政管理等,这使得参与行政、合作行政的理念能够逐渐变成现实。

   6.体现了诚信原则、信赖利益保护原则。政府机关应是最讲诚实信用的正式组织机构,政府机关的行为应有连续性和可预期性,不能朝秦暮楚、随意改变;即便出于重大公共利益的考虑需要征用财产、调整政策、改变行为(例如收回其颁发的许可证照),也应按照信赖利益保护原则,对合法权益受到影响的行政相对人给予公平补偿(公平补偿是运用或贴近市场机制的补偿原则)。因为行政相对人出于对政府机关的信任,按照政府机关的意愿去行动,必然付出一定代价,且形成一种信赖利益,这应当受到政府机关的尊重和保护,一旦受损,应予补救,这是现代行政法治对于行政执法的基本要求。

   7.体现了常态行政与应急行政相结合的原则。政府机关为保障重大公共利益和行政相对人根本利益,维护经济与社会秩序,保障社会稳定协调发展,在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施,其中包括限制行政相对人某些宪法权利和法律权利的行为。为防止行政恣意和滥用权力,现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求,需要相应的法律救济机制作为保障。危机应对工作的功夫要更多地下在危机发生之前、之初,也即在常态下就做好预防与应急准备工作,以及监测与预警工作。在常态下的行政执法过程中,如果没有“预防为主、预防与应急相结合”的应急法治原则作指导,那么制定和调整预案、储备和更新物资、培训专业人员、实施应急演练等一系列需要花费人、财、物力的事项,往往很难名正言顺地提上政府机关的议事日程得到充分保障,一旦突发事件发生就难敷急用。因此,在常态下就要注重抓好危急应对的机构建设、队伍建设、制度建设、物质准备、知识储备和技能演练,应急法制实践须要在常态下就切入着力,真正做到预防为主,才能事半功倍。

   8.体现了发挥地方主动性、积极性的原则。我国《宪法》第三条第四款规定,关于中央和地方的国家机构职权的划分,要在中央的统一领导下“充分发挥地方的主动性、积极性”。在制度改革创新的问题上,也应遵循这项重要的宪法原则,给予地方发挥主动性、积极性以及创造性的必要空间,这是新形势下行政法制革新应予特别关注、充分利用的制度潜力要素。

   35年来的改革实践证明,政治智慧和创新源泉主要在地方、在基层、在民众之中。在经济、社会、文化等领域的行政管理事务方面,在法定权限和程序的行政执法制度框架内,由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围予以推行,可以说是法律制度创新的最佳路径选择。在当下各方面矛盾突出、行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型期更应坚持这项原则。要以发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待认真负责的地方推进改革者及其革新举措,这具有重大的改革方法论意义。

   (二)行政执法一般程序规范的高位立法构想

   经过数年的探索,摸索出一些实践经验之后,可以说行政执法一般程序规范的制度化、法律化的条件已基本成熟,应当积极创造条件推动中央立法层次的统一行政程序立法,该项立法的基本架构应当涉及行政执法程序的基本制度和机制,包括重大行政决策机制、临机决断机制、裁量基准制度、多元化的争议解决机制、联系会议制度、行政协助制度、期限分解制度、监督评估制度等,其中主要包括如下六个部分:

   第一部分是一般程序规定。明确了本法规定与行政执法单行法规之间的关系,重点突出正当法律程序、信息公开这两个行政程序法基本原则的重要作用。

第二部分是重大决策程序规定。明确把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前,(点击此处阅读下一页)


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