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杨志军:中央与地方、国家与社会:推进国家治理现代化的双重维度

更新时间:2014-03-04 09:59:15
作者: 杨志军  

    

   摘要:我们需要思考,要如何推进当代中国国家治理体系和治理能力的现代化?从威权主义政治形态下的国家治理学术研究来看,我们的话语权基本被垄断,少有创见;在中央与地方、国家与社会两个维度的国家治理经验方面,将其分别归纳为“代理型地方发展主义模式”和“运动式治理模式”,前者主要是中央政府“做对了激励”;后者主要是各级政府普遍使用“地方国家统和主义”的做法。未来国家治理不能回避四个问题:大国如何治理?为了什么而竞争?在地方上谁代表国家?社会治理如何创新?答案是将中央与地方实践性分权的动态博弈过程回归到法理型权威治理和制度化分权的轨道上来,赋予地方治理大胆实践创新的空间与能力;在国家与社会双向互动关系中改变地方性的政府统合主义途径,激活体制改革红利,释放社会潜力与活力,实现赋权增能双赢发展。最后指出,通过做好的社会科学研究,赋予国家治理实践理论指导,大有可为。

   关键词:国家治理;威权主义;中央与地方;国家与社会;社会科学

    

   中国共产党的十八大报告鲜明提出了坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。改革开放三十五年来,国家治理在中国特色社会主义道路和制度两方面取得了一定的成绩,具体为:坚定不移的坚持中国共产党的领导,既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路,而是走改革开放、独立自主、自力更生的中国特色社会主义道路;坚持人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度三大基本政治制度,坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持以按劳分配为主体,多种分配方式并存的基本分配制度,同时坚持以人为本、依法治国、科学发展、转型升级的国家治理方略等。但是从严谨的学术研究角度来讲,迄今我们还不能说在社会科学理论体系的解释与建构上取得了较大的成果。此次中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议将“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,可谓承上启下,万众期盼。但是我们需要思考,要如何推进当代中国国家治理体系或模式研究的理论自信和深入践行全面社会改革的总目标?以下主要集中于威权主义政治形态下的国家治理研究、两个维度的国家治理经验和未来国家治理研究要回答的一些问题展开讨论。

    

   威权主义政治形态下的国家治理研究

   西方学者惯于用极权主义(Totalitarianism )来形容法西斯政权和冷战时期的共产主义国家政权特点[1];有人则用“全能主义”(Totalism)来概括建国后相当长时期的特定政治形式[2];而威权主义(Authoritarianism)则被西方社会科学界用来描绘二战以来后发现代化国家(主要是拉美、东亚及东南亚)的政治转型特点,中国也未能幸免[3].

   一般来讲,极权主义与威权主义存在两个方面的根本区别:其一,极权主义政体中魅力型(Charisma)领导人往往依靠个人先知先觉的领导力和超级权力,抛开政府行政机构直接发动群众,通过政治动员和群众运动的方式达成国家目标。其二,极权主义政体通常有一个无比纯洁的意识形态纲领,不需要通过政绩合法性来获得政治支持,而威权主义通常寻求国家控制和现状稳定的最大化,需要高速的经济增长以及社会福利与生活水平提高来获得民众支持。除此以外,威权主义系统允许民众私人生活的存在,容忍社会的有限开放和社会组织的多元存在,缺少严格的整齐划一的意识形态纲领指导,领导人一般在相对可预测的范围内行使自己的权力。但是在社会精神文明及官员腐败和惩治腐败方面,极权主义政权要好的多。二者的共同点是一般都存在一个独大的政党、一个最高领导人、一个自上而下的统一政治纲领、一个核心领导委员会等特征,严格来说,极权主义是威权主义的极端表现形式。[4]

   改革开放三十余年来,中国已然成为全球最大的政治经济社会转型试验场,或可曰最具特色的社会主义现代化道路,引起了海外中国问题研究专家们的极大兴趣,迄今针对当代中国政权特点和性质的威权主义解释逾十种之多[5].这些威权主义解释总体上坚持韧性(Resilience)、弹性(Flexibility )、适应性(Adaptability)和持久性(Durability)的中性视角,普遍摒弃崩溃论的“悲观态度”以及民主转型论的“乐观态度”。应该看到,结构性视角(the structuralperspective )下的“崩溃论”和“民主论”都在强调民主在政治、经济、社会、文化等方面的要件是否具备;相比较而言,基于威权政体延续论的能动性视角(the agency perspective)强调“中国国家治理体系对全球化挑战做出的策略性回应”观点稍能切中当代中国国家治理的实际。正如狄克森(Bruce J.Dickson)所言,“只要中国不发生无法预见的社会与经济危机,中国共产党有限的调适便可能足以无限期地保持其权力统治”[6].沈大伟(David Shambaugh )也认为,中国共产党采取的一系列政治改革相当有效地应对了(党所面临的)许多挑战……从而维持了它的政治合法性和权力[7].尽管如此,王绍光仍然对各种威权主义论调提出了尖锐的批评:“在过去几十年里,这个标签像狗皮膏药一样往往被随处乱贴。中国政治在此期间发生了翻天覆地的变化,贴在中国政治上的标签却一成不变。如此荒唐的概念与其说是学术分析工具,不如说是意识形态的诅咒。现在已经到了彻底摆脱这类梦呓的时候了。”[8]最近王绍光和樊鹏在其合著中通过对中国新医改决策过程的深度研究,指出中国中央政府重大政策的决策模式已由过去的“个人决策”、“集体决策”转向一种民主化、科学化水平更高的决策模式。他们将此概括为“中国式共识型决策模式”,以此来和西方各类威权主义理论对话。[9]另外,杜克大学社会学系的高柏教授也认为威权主义是一个值得商榷的概念,理由有三:“首先威权主义国家这一概念不能准确地把握过去30年来中国的党国体制变化的实质;其次,对中国政治未来的分析多采用一种强调单一维度并据此做出相应预测的策略。第三,威权主义国家是一个纯粹的政治性概念。他进一步认为,结构性视角和能动性视角都认识到了中国发生的变化。然而,两者都未对这些变化进行概念化。相反,它们把这些变化视为外生性的因素,用它们来作自变量预测威权主义国家的未来。”[10]

   批评归批评,学者们依旧在热情不减的从事威权主义研究。最新的研究来自于李静君和张永红。她们根据2010-2011年、2009年分别在深圳和北京的田野调查,从当代中国基础性国家能力的互动和关系概念(an interactive and relationalconception of infrastructural state power )中建构了一种吸纳民众抗议的“议价型威权政体”(Bargained Authoritarianism),这种政体形式直接指向国家治理的“维稳”(Stability maintenance )功能。其微观基础有三:(1)非零和的抗议议价(Non-Zero-Sum Protest Bargaining )。其实质是地方政府在劳动、土地权利和产权等纠纷中广泛运用“花钱买平安”(buying stability)策略。这些策略具体为:骚乱分类和情感控制(categorization of unrest andemotion control ),分化和增选(fragmentation and co-optation ),共同建设公民的权利(joint construction of “rights”),使用或威胁使用武力(the use or threat of force),利用不稳定(capitalizing on instability);(2)法律-官僚式吸纳(legal-bureaucratic absorption )。基层官员经常通过这一途径来吸纳不稳定因素,特别是在劳动、财产和土地纠纷的情况下,采用诉讼、调解和选举等程序性规则消弭冲突从而获得稳定的秩序,最终消除矛盾升级或传染的不和谐因子。对于抗议者而言,政府制定的法律-官僚规则为抗议行动者提供了一种少有的制度性保障和杠杆作用,同时也为他们提供了获胜的物质给予和象征性奖励;(3)恩庇-侍从主义(patron-clientelism)。基层政府往往通过与共产党员、公务员、老年人和退休人员以及过去的抗议领导者、参加者培育裙带关系来协同解决社会矛盾。再加上意识形态方面的许诺等,基层政府往往具备多种途径来吸纳党员队伍来支持消解城市社区的矛盾和维持社会稳定。上述分别基于市场交换逻辑、规则约束路径以及人际关系纽带的机制促使社会抗议去政治化,组成了非零和的地方治理鲜活经验以及议价空间。

   “议价型威权治理”指出:当所有的应对社会矛盾或抗议的方法都按照市场交换和讨价还价原则朝着“去政治化”(Depoliticization)目的行进时,抗议者的诉求也就变得越来越世俗化,例如借机矛盾升级发泄满足自身的生计及各种衍生性要求。最后,威权治理将变得没有权威,协议的契约精神以及持久的面子稳定都将丧失。若面临财政危机,或者有顽固的和讲求原则的强有力的抗议领导者,或任何意外出轨的议价过程都有可能遭遇国家机器的暴力镇压,从而将国家与社会冲突带入政治化的轨道。同时,将矛盾集中在基层,也为分权化和市场化改革带来风险,一方面既有的抗议已经让人看到地方政府腐败渎职的信号,另一方面分权化意味着削弱政权的行政控制能力,市场自由化也迫使政权害怕吓跑外国投资者而更明智地使用镇压,将会反过来加剧国家与社会矛盾。因此,在“一个国家,多种议价”的启发性框架下,呼唤将“下级的主观经验”(subjectiveexperience of subordination )带回国家治理的理论分析中来,在不同时间和地点发生议价型威权治理能够形成有关机制、能力和局限的普遍理论。[11]

   “议价型威权”带来的启发是巨大的,其中蕴含的道理在国家信访体系的最新研究中已经看到了[12].威权主义解释的最大意义不在于这一词语的新颖性和优劣[13],而在于其聚焦于国家治理的丰富多样性。如果说威权主义的实质是在研究当代中国政治发展的形态、特点及过程,或多或少是在解释为什么改革开放以来中国共产党把国家还治理的有模有样,那么在“交越式”政治与行政新形态的“中和”关系背景之下[14],我们现在则极度缺乏聚焦于当代中国国家治理模式及过程特点的研究。不管是彼得斯提出的市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府四种未来政府治理模式[15],还是后续服务型政府及整体性政府等诸如此类的公共管理中国化研究都难以言及中国政府治理模式的本质[16].说到底,我们对于“改革开放以来中国党政机构采用了什么样的治理模式在支撑着整体的经济增长奇迹和社会稳定大局?”这样的问题仍然一知半解、知之甚少。面对中国政治学和公共管理学发展的动力与规律性问题,本着科学理性的探究精神和锐意进取的时代精神,我们需要有更多好的社会科学知识生产。

    

   当代中国国家治理模式的两条主线

分析当代中国国家治理模式或经验必须紧紧抓住中央与地方、国家与社会两条主线。不管是钱颖一(Yingyi Qian )等人提出的“市场维护型联邦主义”(market-preserving federalism)[17]和“M-型”经济[18]以及诸如“中性政府”[19]等诉诸于中央治理的总体性解释;还是聚焦于地方社会的“蜂窝状组织”(honeycomb-structure )、“地方企业型政府”[20]、“地方发展型政府”[21]以及“行为性联邦”[22]等,(点击此处阅读下一页)


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