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蔡守秋:从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼

更新时间:2014-02-27 23:16:16
作者: 蔡守秋  
另一方面又坚持认为,“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的客体范围不确定。显然,上述主张是自相矛盾的。其实,环境权中的“环境”与现行《环境保护法》和《草案》中其他法律条文中的“环境”的含义是一致的,如果硬要说环境权中的“环境”不明确,那么同样会得出“所有环境资源法律中的’环境‘都不明确”的结论。

   笔者必须强调的是,深刻理解和掌握“区别于物权法中’物‘的’公众共用物‘概念”是正确理解上述建议法律条款的重要前提和关键因素。环境资源法学认为,环境、自然资源和自然生态系统属于公众共用物,不能对其进行排他性、支配性的所有或使用。公众共用物(commons),又称公地(commons)、公共物品(public good)、共用财产(common property)、共用资源(common resource)。我国传统的民法学者和行政法学者没有明确承认或单独论及公众共用物(或共用财产),他们往往在论及公共利益、公有财产、公共财产、公物和公共设施时附带提到或涉及共用物,并且基本不研究或很少关注“共用物”的性质和特点。环境资源法学主要研究和关注公众共用物,主张既要划清我国《物权法》中规定的国家所有财产、集体所有财产、私有财产和公众共用物(或共用财产)这四种财产概念,又要划清我国行政法中国家主权(特别是自然资源永久主权)、自然资源行政管理权、公共设施方面的产权与公众共用物使用权的关系。

   美国学者盖洛特·哈丁(Garret Hardin)在1968年《科学》杂志上发表了一篇著名的论文即《公地的悲剧》,该文研究的一个著名案例后来成为环境问题、产权问题研究中的一个经典案例。这里“公地悲剧”就是指“公众共用物的悲剧”,即由于公地不是某个组织或个人的物权的客体,公众自由使用公地所产生的悲剧。但是,中国学者对 “tragedy of the commons”有不同的翻译,比较常见的有“公有资源的灾难”和“公有地的悲剧”等。目前我国不少法律工作者或法学家将其理解为“公共所有土地的悲剧”,如果再将中文“公有地的悲剧”转译成英文则是“tragedy of the land owned by the public”(the public ownership of land,i. e. an ownership by the whole people and ownerships by collectives,of land),这就失去了或改变了英文的原意,因为“tragedy of the commons”中的“commons”没有我国法律中“公共所有”(包括国家所有和集体所有)的意思,它的基本意思是不特定多数人非排他性使用的共用物。

   1970年,美国萨克斯教授在其发表的论文《为环境辩护》中提出了环境立法的三项任务,其中第一项就是“承认对于良好环境的公民权利是一项可强制执行的合法权利” {4}。他还根据环境保护的需要提出了有利于环境保护的“共用财产”(common property)和“公共信托”理论。“公共信托”理论认为:大气、水流、日光等环境要素是全体人民的“共用财产”,任何人不能任意对其占有、支配和损害;共用人为了合理利用和保护共有财产,将其委托给国家保护和管理;国家和人民之间的关系是受托人和委托人之间的关系,作为受托人的国家有责任为全体人民的利益对受托财产加以保护,即国家应该作为全体国民的委托人管理好环境;受托人如果滥用委托权,未经委托人同意处置此项财产,或由此而对委托人造成侵害,则应承担法律责任。“共用财产说”也认为:空气、水流、日光等是人类所必需的环境要素,不是自由财产,不得为一个人或数人所占有和支配,它们属于公众的共用财产。

   其实,只要仔细观察或比较一下,公众共用物的概念在各国法律中都可以找到踪迹。在大陆法系的德国区域,水的共用有相当悠久的历史。在13世纪之前,水同其他共用物如土地、森林和空气一样,都属于居住者共同使用。一直到法兰艮时期,才出现针对水资源特殊使用方面的规定,比如鱼类养殖、磨坊和灌溉。在德国早期的水法中,就相应地规定了航运权与磨坊取水权的相互关系,规定了共同使用权和临水权。例如,德国《水管理法》第25条就专门规定了水的“共同使用”。根据现行德国法律,个人没有水体使用权(排他性的私权),仅有向水体管理机构申请的水许可权。又如,德国《联邦土地整理法》(1953年,后经多次修订)的重点内容之一,是对共用设施建设用地的筹集和准备作出安排(第40条和第47条)。该法严格区分了公共设施用地、共用设施用地和私人所有或使用土地。共用和公共设施占地是导致投入土地整理的总土地价值与整理后可分配的总土地价值之间出现差异的主要原因。在一般情况下,根据不同的土地整理项目,法规允许公共设施项目占地面积的比例在1.5%-2.0%之间,共用设施建设用地占总用地的比例在3%-8%之间。对公共设施占地是有偿的,对共用设施占地则是无偿的,因为这些设施对所有的参加者都存在利益和好处。

   第三,环境权条款中的环境权主体所享用的“清洁、健康的环境”,从法律意义上可以理解为或解释为符合国家环境质量标准和国家法律规定的其他依据的“适宜的”环境。简言之,判断或评价环境是否清洁、健康的主要依据是国家制定的环境质量标准和国家法律规定的其他依据。目前,不同的法律和学者对环境权中的环境采用不同的修饰词或形容词,如“清洁适宜的环境”、“清洁、良好的环境”、“清洁、健康、平衡的环境”、“安全、健康、生态平衡的环境”、“健康、良好保护与平衡的环境”、“适合其健康和福祉的环境”、“健康而舒适的环境”、“不受污染的环境”、“无害的环境”、“一个平衡和不妨害健康的环境”、“不侵害其健康和福利的环境”、“过尊严和幸福生活的环境”、“适合他们发展的环境”等。这种现象不仅不能说明环境权内涵或内容的不确定性,而恰恰说明环境权的内涵或内容是与不同国家的国情(包括不同的政治、经济、社会、文化、生态和科学技术发展水平等)相联系的,表明环境保护综合性法律中规定的概述性环境权的具体内容应该进一步由有关实体法和程序法加以具体化。到底采用什么形容词来修饰、限定环境权中的环境,立法机关有多种选择,关键是要准确并适合国情。若以 “各国法律所规定的环境权条款或者不同学者所主张的环境权中修饰环境的形容词不同”为由,批评“环境权的内容具有不确定性”,其理由是不成立的。

   第四,环境权条款中的享用包括享受和利用,也可以用“使用”代替“享用”,这里的使用也包括享受和利用;环境权条款中的权利是指基本环境权利、非排他性权利。(1)享受是指使用环境的美学功能,主要指个人(自然人、公民)对环境的精神美学享受,如在大自然中休憩、欣赏自然美景。(2)利用主要指个人或单位利用环境和自然资源以满足其基本需要。这种利用是指生存需求使用、基本使用,是个人和单位为了其自身生存这种基本需要而必然产生的对环境资源要素的必需使用,如呼吸空气和饮用河水就是自然人的基本使用,利用起码的空间、地域和资源就是单位的基本使用,而不是指那些为了交换营利或谋取暴利的商业性使用。(3)无论是享受还是利用都属于非排他性使用。非排他性使用是指使用者在使用环境或环境要素时,不能排除或者禁止他人对该环境要素的使用;排他性使用是指使用者在使用某物时,可以排除或者禁止他人对该物的使用。《中华人民共和国海域使用管理法》(2001年)第23条规定海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动,不得阻挠。这说明我国法律已经承认非排他性使用。笔者必须强调的是,区别于物权法中的“使用”、“利用”,环境资源法中的“使用”、“利用”、“享受”和“享用”的概念对于正确理解环境权的性质和特点,具有非常重要的作用。[9](4)环境权条款中的权利是一种非排他性使用权。我国《物权法》将物权定义为“权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利”,这已经从逻辑上意味着可以存在“非排他的权利”。中国社会科学院法学研究所资深民法学家梁慧星先生指出,“民事权利分为具有排他性的权利和不具有排他性的权利” {5},这说明法学界已经意识到非排他性权利的存在。有些人否认 “非排他性使用权”的存在,从理论和实践角度来讲都是站不住脚的。非排他性使用权是相对于排他性使用权而言的一种权利形态。排他性使用权是指权利主体对权利客体(如财产所有人对其财产)享有独占或排他的权利,未经其许可,任何人不得利用,否则,构成侵权。公民(自然人)环境权是一种不具有独占性、排他性的个人权利,即个人环境权的主体可以直接感受、享受共用环境的利益,但不能独占这种利益,不能排除其他不特定多数人同时直接感受、享受这种利益。[10] (5)环境权条款中的权利是指基本环境权利。环境资源法律规定了单位和个人的多种权利或权益,环境权不是各种环境权利或环境权益的总称或简称,而是指诸种环境权利中最基本的权利。个人(自然人、公民)环境权是一种基本人权、原权、主权、对世权、不可转让的权利。“一切单位和个人享用清洁、健康的环境的权利”作为基本环境权利,可以派生出各种子权利、辅助性权利和程序性权利,如“享用清洁、健康的水环境的权利”(亲水权)、获得环境信息的权利、参与环境决策的权利、提起有关环境公益诉讼的权利等。有些人主张用“环境权益”来代替“环境权”,这是混淆了环境权(即基本环境权利)与法律规定的与环境有关的其他权利和利益的界限。笔者并不反对“环境权益”的说法,一般而言,环境权益是环境权利与环境利益的统称,它可以包括环境权但不等于环境权,而环境权是指公众(自然人和单位)的基本环境权利,这两者的界限、联系与区别十分明确;如果用“环境权益”代替“环境权”,只会制造概念混乱。另外,“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的“享用”仅仅是笔者的一种立法建议,类似的还有“一切单位和个人都有使用清洁、健康的环境的权利”、“一切单位和个人都享有对清洁、健康的环境的权利”、“一切单位和个人都有在清洁、健康的环境中生活的权利”等表述方法,其实际内容大同小异,即都表示环境权主体有享受、利用适宜环境的权利。我们在讨论综合性的环境法律如何规定环境权这个问题时,在术语采用方面要注重实际内容和基本含义,不要陷于“使用”、“享用”、“享受”等词的无谓争论,而应该在掌握术语的实际内容和基本含义时求同存异。

第五,环境权条款中的“保护环境的义务”,是指与“享用清洁、健康的环境的权利”这一基本环境权利具有内在联系、不可分割的基本环境义务。“一切单位和个人都有享用清洁、健康环境的权利,也有保护环境的义务”意味着行使环境权的主体同时承担保护环境的义务,具有环境权利行为能力的人,在行使其环境权利的同时承担保护环境的义务。如果《环境保护法》不是规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利,也有保护环境的义务”,而是仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”,这可能像1979年《环境保护法(试行)》规定“大家动手,保护环境”那样,从法理逻辑上产生某些无法回答的问题,例如:一切个人当然包括无行为能力人,难道无行为能力人也要履行保护环境的义务吗?所谓基本环境义务,不是指各种环境义务的总和或总称,也不是指强迫一切单位和个人进行不计报酬的环境保护义务劳动或义务活动,而是指为了保障基本环境权利实现并且在各种具体义务中具有基础性、普遍性的保护环境的义务。这里的“保护” 是指起码的、力所能及的、合乎常情的保护,公众承担保护环境的基本义务不仅是一种建设性的活动、一种对环境友好的行为,还是环境权主体享有基本环境权利的前提和条件;基本环境义务是内含于基本环境权利中的义务,履行环境保护义务既是行使基本环境权利的内在要求,也是对行使基本环境权利的内部限制。基本环境义务的基础性,是指该义务是对一切单位和个人的起码要求、起码约束,是一切单位和个人在其能力范围内能做得到或能履行的义务;基本环境义务的普遍性,是指对行使基本环境权的一切单位和个人普遍适用的义务。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《现代法学》2013年第6期
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