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刘锐:小产权房梦碎与农民自主城市化悖谬

更新时间:2014-02-27 23:08:42
作者: 刘锐  

    

   近日有媒体报道,拥有北京最大小产权房的郑各庄村37套四合院和6栋联排别墅被拆除。虽然郑各庄的规划获得北京相关部门的批复,宅基地使用权审批手续也好办理,但小产权房的帽子摘不掉,土地转用审批手续办不了,则大面积的土地被认定为非法,大量的违法建设被强制拆除将是其唯一命运。

   小产权房不合法是明文规定,“依法拆违”本不值得过多讨论,但学界对于小产权房问题实质的认识混乱,及媒体人士对于城郊农民的同情心泛滥,却使小产权房被罩上各种学理和道德光环,直惹得善良的民众也被蒙在鼓里,实在有必要对其做正本清源的讨论。而郑各庄小产权房现象的光鲜,不仅在于其违建的规模大、名声响、底气足,更在于知名学者的鼓吹和宣扬,“农民自主城市化”概念的兴起即与郑各庄的小产权实践有关。笔者此次的讨论也围绕“农民自主城市化”展开。

    

   “农民自主城市化”的兴起

   依照现行的《土地管理法》,“国家对土地实行用途管制”,“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,农用地要进入土地市场,必须经国家统一征收,实行土地招拍挂,农地自发流转的路子是死的。土地一级市场被国家垄断使地方政府能获得大部分土地级差收益且能主导城市发展道路。

   不可否认,现行征地制度是有问题,但提出解决办法的前提是搞清楚问题的主要原因,而不是眉毛胡子一把抓地大加批判,然后提出不知其所以然的“西化”路径。笔者从三个方面简要讨论征地制度问题。

   一是征地冲突问题。征地冲突既与征地补偿标准较低有关,又与被征地农民的利益博弈有关。笔者及其所在团队在各地调查,发现征地补偿标准都有提升,但征地冲突依然不断,主要原因在于利益博弈无序化引发的公平问题。博弈无序化与政府的“摆平就是稳定、摆平就是水平”的征迁逻辑有关,也与农民“会哭的孩子有奶吃”的机会主义博弈心态有关。笔者以为,征地实践的去政治性是当前征地冲突的关键原因。

   二是失地农民生活。失地农民生活困顿既与征地补偿标准有关,也与失地农民的就业能力不足、市场意识缺乏有关,更与农民的消费观念落后、生活方式转型不成功有关。笔者在河南驻马店、湖北荆门、湖北襄阳、江苏宿迁等地调查发现,与征地补偿标准较低相比,农民市民化转型的不成功影响更大,有些失地农民将大笔补偿款一次性变现为高档住宅、高档汽车,拿去赌博,更多的则是因自身素质较差而找不到工作,面临坐吃山空的风险,政府后续工作的不到位也有影响。总体说来,补偿方式较之于补偿标准,对失地农民的生活困境影响更大。

   三是土地财政问题。现行的土地财政有很多问题,如政府高度依赖土地出让和土地抵押带来政府财政和金融风险,干部的五年一任制及锦标赛竞争造成城市的摊大饼式扩张,土地利用不节约现象严重,地方官员利用权力寻租,对于土地收益大张贪婪之口等等。问题在于,通过制度变革瓦解土地财政是否可行,土地财政的问题是否大于其功绩,“地利共享、涨价归公”的分配模式是否需要废止,土地宪法秩序是否需要改革,等等。中国30多年来高速的经济增长率和工业增长率是不争的事实,不经详细考察,只是挂一漏万的讨论土地财政问题,然后提出推倒重来的建议,于中国现代化建设并不是件好事。

   然而,现在的主流法学和经济学者并不做深入的实地调查,只是拿着概念和理论说事,如此做出不少偏离常识的学术论断。如张曙光说,“小产权房的‘小’主要指房屋下面那幅地的权利配置‘小’”。问:到底是土地权利配置小,还是本身就是违法?小产权房的“小”似乎不只是词与物的区别。又如周其仁说,“土地资源经转让而提升收入流”是经济铁律,则农地建设用地入市就能提高农民收入。那么请问:土地变资源、资源变资产的秘密是土地级差地租的存在,还是只是自由流转造成,一般农村的土地流转能有收入流么?

   土地问题本是个很专业很特殊的问题,妄谈“同地同价同权”不仅于土地问题的解决无益,反而冲击了土地问题的基本常识。笔者在基层调查时,有国土局干部对有些经济学、法学学者瞎搅和土地制度的情况很是反感,痛陈他们对土地专业问题(尤其是“同地同价同权”)无知无畏的观点。但掌握话语权的大牛们不调查,不学习,只是拿着权利至高无上、效率高于一切说事,全然不顾土地制度背后的社会问题、政治问题,“农民自主城市化”即是学者发明的较热概念。

    

   “农民自主城市化”的悖谬

   “农民自主城市化”与政府主导的城市化相对,指农村土地入市不再经政府征地和出让,只需要在遵守城市发展规划和土地利用规划的前提下实行土地的商品化。郑各庄作为“农民自主城市化”的经典案例,曾被刘守英、蔡继明、张曙光等学者不断引用和宣传。从他们的案例介绍来看,郑各庄的自主城市化有两种方式:一是通过宅基地的商品化来发展房地产,二是通过土地非农化发展二三产业。

   郑各庄以地生财的发展经验在全国的城郊村、城中村都有表现,笔者2014年带队去襄阳调查城中村问题,也发现不少村留地发展的情况。郑各庄的优点在于,它在盘活宅基地利益时,实现了彻底的利益分配,平衡了多方利益,村庄环境改善,农民收入提高、集体经济壮大,有些村则是集体经济一团糟,村组织黑灰化色彩明显。

   “农民自主城市化”的本质是土地级差收益全部归村民所有,其次才有村庄和村民间的土地收益分配问题。刘守英、张曙光等人在宣传“农民自主城市化”主张时,主要从两个方面论述其学术和现实的合理性。

   一是农民权利论。他们认为,现行土地制度下的农民是城市化的牺牲者,权利的薄弱是政府肆意侵害的根源,提高农民的土地财产权利,即能够保证农民的收入大幅提高和城乡二元结构的迅速瓦解。问题在于,谁才是农民?农民是职业,还是身份,或者其他?农民定义恐怕不只是分类标准的差异。

   如果城市化可以无止境的扩张,则农民权利保护论尚能勉强通过。问题在于,依照现在的城市化速度,即使中国再高速发展30年,大部分地区的农民依然难有机会分享城市扩张的收益。那么,有些学者维护的农民就只是不到5%的城郊农民利益。而政府将大部分土地级差收益掌握在自己手上,本来是要建设基础设施、实施民生工程,让公共财政的阳光普及全社会的。现在则因为农民自主城市化,让一小撮农民的利益得到保护,却让大部分农民的利益受损,主张这样的农民权利,造成隐性的城郊村农民对一般农村农民的隐性剥削,从而大大延缓他们的城市化进程。如此的土地食利者是学者们孜孜以求的么。

   二是土地效率论。土地效率是个典型的经济问题,郑各庄为了实现土地利益最大化,对村庄土地实行集约利用,本来是个极简单的投入-产出问题,却被有些研究拿过来拷问现实土地的利用效率问题。现行的政府主导的城市化,建设了大量的大马路、大广场,一些工业用地不集约、一些农民宅基利用粗放等,都是问题。但我们如何评估经济效益呢?

   笔者2013年在江苏沭阳调查时发现,十年前县里建设大马路时,当地经济很不发达,通过本县的车辆也不多,一些居民很有怨气,说是资源浪费。现在不少市民却说主政者眼光高远,现在要再建设大马路,工程难度和资金使用都加大,更重要的是,因为交通的便利,为本地招商引资提供很大便利,此案例中的经济效益如何评估。

   一些地方的工业用地不集约与政府和开发商有关,政府盲目的招商引资,开发商囤地待机圈钱,但笔者2014年在湖北襄阳调查时发现,当地出台《提高用地标准,加强集约用地》文件,其中规定,凡是工业用地变成商住用地,市政府都要收回,招商优惠地价、土地增值收益都归政府,开发商用土地抵押贷款的期限不能超过建设期限,否则,政府有权将闲置土地无偿收回。如此,投机炒地的行为也得到严格控制,襄阳的工业用地浪费问题因此大大减少。也就是说,工业用地不集约是个实践问题,只要在实践中完善即可。

   宅基地利用不集约也只是个地方实践问题。笔者2013年在山东东营城郊村调查时发现,当地的宅基地利用很是节约,原因无他,该村人地关系紧张,村庄很早就有建设规划,村庄对农民建房有严格限制,村干部的积极及村民的支持带来了土地利用的高效。刘守英研究员说,郑各庄土地的集约利用源于土地商品化只是其一,笔者调查的河南驻马店的城郊村,土地商品化程度较高,但乱搭乱建现象严重,问题的关键是村庄治理混乱。

   “农民自主城市化”的好处有待重新评估,带来的问题却是致命。“农民自主城市化”与土地级差收益的分配有关,只有在城郊村特定位置的土地上才有可能。而所谓的自主城市化,不过是全部占有土地增值收益。笔者在此做个比较。

   农民占有土地收益有两大功能,一是消费,二是生产。在多数地方的城郊村或城中村,农民占有土地增值收益只是提高他们的消费能力,而对于社会生产力的发展没有多大好处。郑各庄利用土地非农化发展第二三产业不过是大建小产权房、成立一些服务型公司,无法对城市生产有助益。更重要的是,社会主义革命带来的两大果实:劳动最光荣、打掉地主阶级,也将被消解。城郊农民无偿分享土地增值收益而并不需要付出多少劳动,工业化、城市化发展带来的经济流量越大,城郊农民占有的越多,越是会演变为土地食利者。让土地食利者从事社会主义建设,基本是妄想。

    

   “涨价归公”的国家意义

   土地增值收益的大部分被国家占有具有深远的意义。国家既可拿来建设基础设施,发展民生事业,如建学校、建医院、建铁路,也可以扶持战略产业,推动产业发展和技术革新。人民生活水平有大提高,国家经济有大发展,于推动生产发展和社会进步,有重大意义。由于官员个人境界、权力过大带来的贪污腐化问题当然有,但贪官只是个别现象,解决办法也不在土地制度上。与级差地租归少数村民相比,归国家占有的好处大得多。

   郑各庄的小产权房被拆除及国家土地部门的“从未停止清理”,即是对“农民自主城市化”宣言的根本否定,也是对国家发展战略和全体社会福利的肯定。实事求是的说,一些地方(如成都)创造的“留地安置”的发展模式,对化解征地制度的问题很有益处。它与农民自主城市化路子不同的是,政府留给城郊村一小块土地作为村庄发展之用,征地补偿方式的创新带来失地农民的福利不下降。

   小产权房问题的具体解决路径可以再讨论,但在思想渊源上,要对小产权房的不合法有根本觉悟。现行征地制度问题很多,但解决问题的前提是搞清问题,实事求是,同时具体问题具体分析。国家发展大局和全社会福利应是考虑问题的终极天平。来源:观察者网


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