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贠杰:官员的选择:中西用人制度比较

更新时间:2014-02-27 10:04:24
作者: 贠杰  

    

   进入新世纪以来,执政环境的发展变化,对干部队伍的能力素质提出了更高的要求,同时也对干部选拔任用制度与机制提出了新的挑战。因此,从我国干部队伍实际出发,比较借鉴西方国家经验,辨析总结我国干部选拔任用的优势与不足,从而进一步提高干部队伍能力素质,具有十分重要的现实意义。

    

   一、中国与西方国家官员类别及范围的比较

   官员类别和范围的不同,是确定选拔任用方式的基础。在西方国家,官员一般分为政治任命官(又称“政务官”)和职业文官(也称“事务官”或公务员),两类官员的选拔任用分别实行了不同的方式。政务官一般具有如下特点:一是与选举共进退,数量相对较少;二是任职周期较短,流动性强;三是任用方式以委任制为主。相对而言,职业文官则实行职业常任,不与选举共进退,无重大过失不得免职或开除,流动性较小,任用方式以考任制和聘任制为主。

   20世纪70年代以后,随着职业文官常任制所带来的机制僵化、政治责任感差、工作效率低、职位流动性差等弊端的显现,社会公众对公务员系统的不满日益上升。鉴于这种情况,西方国家开始逐步将高级公务员和中低级公务员分离开来,实行不同的选拔任用机制,扩大了高级文官的选择任用范围,采用独立的薪资福利和考核管理标准,以增强高级文官的政治责任感和社会回应性,而中低级公务员则继续沿用原有的管理机制。

   我国的公务员类别范围与西方国家存在较大的不同,具有明显的中国特色。首先,各类公务员不区分政务官和事务官,统称公务员队伍,纳入统一的管理体系。其次,公务员范围与西方国家存在较大不同,除了各级行政机关外,还包括中国共产党各级机关、各级人大政协机关、各级审判机关、各级检察机关、各级民主党派和人民团体机关除工勤以外的工作人员。而西方国家公务员主要包括各级政府工作人员,立法、司法机关和政党组织人员一般不属于公务员范畴。第三,我国领导干部范围不仅限于公务员队伍,还分布于党政机关、事业单位、国有企业,相互之间流动性较高,这也是与西方国家的明显不同之处。正是中国与西方国家官员类别范围的差异,决定了各自不同的选拔任用方式。

    

   二、西方国家官员选拔任用的主要方式及特点

   在西方国家,总统、州(市)长和郡(市)长等各级政府首脑均由民选产生,他们一旦上台就任命各自的政务官,其形式主要采用委任制。政务官的任命首要的是基于政治意识形态的考虑,这种意识形态的要求一般表现为政治忠诚。保持意识形态的一致是由政治活动的性质决定的。采用意识形态的标准选拔可信赖的人充实到重要岗位上去,是实现和维护西方国家政治统治必不可少的保障。此外,在某个领域内任职资历与经验、与任命者的私人关系、拥有丰富的社会网络资源等因素,也在政治任命中占据重要位置。一经任命,政务官就开始在职权范围内行使决策权和领导权,肩负起决策、计划、组织、指挥、协调和监督等重要行政职责。

   总体来看,西方国家官员的选拔任用制度具有以下特点:

   第一,政务类官员的选拔任用以委任制为主,具有明确的届期,以各级政府首脑的选举为进退,并带有明显的“政治分肥”色彩。许多在选举中尽力辅选、出钱出力的人会得到优先考虑。当然,在具体职位选择上,也会考虑人选的专业性和适任性。这类官员一般都忠于任命者,受选举影响,往往专注于短期内就能见成效的事务,短期行为和政治色彩较明显。同时,政务类官员的一大特点是出口较为畅通,卸任后往往去大企业、知名高校或咨询公司任职。

   第二,高级文官的选拔任用以委任制和考任制为主,而中低级公务员的选拔任用以考任制和聘任制为主。其中,委任制高级文官占少数,考任制高级文官占绝大多数。例如,美国政治任命高级文官的数量约为高级公务员总数的12%,即700人左右,数量高于英国、法国、澳大利亚等国。其他80%以上的高级文官都是通过考任制任命的,由政府内部现职公务员晋升。中低级公务员的选拔任用以考任制为主,少量技术类公务员或部分低级公务员则采用聘任制。

   第三,不同西方国家对官员选拔任用的考量标准有所差异,主要分为注重“通才”与“专才”两种类型。以英国为代表的“通才”标准,注重选拔对象的教育程度、文学素养、掌握知识的多寡,以及综合、推理和判断能力,认为行政领导需要广泛的知识和综合能力、应变能力以及处理人际关系的能力,而不是“狭隘”的专门知识。以美国为代表的“专才”标准,则侧重选拔对象所具有的职务上的专业技能,强调个人在某领域中的一技之长,重视专家的地位和作用,并经常吸收专家学者参加领导工作。

   第四,事务类公务员选拔任用原则强调公开透明、竞争择优和所谓“政治中立”的原则。按照美国的法律规定,联邦政府高级公务员职位一旦出现空缺,必须向公众公布。除在报纸电视等新闻媒体上公布外,最新的办法是在因特网上公布(至少保持14天),任何人均可方便地在网上查询到有关信息。公布的职位分为两种情况,一种是只有联邦政府的属员才能申请,一种是任何人均可申请。为方便申请者,人事总署公开出版求职指南,介绍基本要求和工作程序,指导求职者如何填写申请书。所谓“政治中立”是指公务员不得参与党派斗争活动,不得参与党派竞选,不得以党派偏见影响决策。这是西方国家公务员普遍采用并自我标榜的一种选任原则。

    

   三、中国干部选拔任用制度的特点与优势

   中国的历史传统向来对官员的选拔任用十分重视。科举制曾经是支撑中国官僚政治高度发展的杠杆,同时也是选拔任用官员的重要途径。科举制在选拔人才方面的历史进步性主要体现在:一是在一定程度上克服了变相世袭的九品官人制等局限,对选贤任能、防止任人唯亲有一定的作用;二是在社会上形成“公平、公正、合理”的表象,事实上,它也确实比别的选人方法更能体现形式公平。现代西方公务员选拔任用制度,也是在借鉴中国科举制的基础上由传统的“政党分肥”制演变而来的。从这个角度讲,中国当代干部选拔任用更应该重视自身传统政治制度中的精华,避免盲目因袭照搬国外经验。

   新中国成立以后,我国不断探索干部人事制度管理经验,不断改革完善选人用人机制。特别是改革开放以来,干部人事制度改革不断深化,规章制度逐步健全,初步形成了一套有别于西方国家的、符合我国国情的干部选拔任用体系。从20世纪80年代初起,我国提出了新时期干部选拔培养的新标准,不断完善干部选任程序,对党政机关、事业单位、国有企业干部实施分类管理,打破了干部任用上的单一委任制模式,实行委任、选任、考任、聘任等多种形式,干部选拔任用进入新的阶段。

   进入新世纪后,我国干部人事制度改革进一步深化。2002年7月,中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》,规定了党政领导干部应当具备的基本条件以及干部考察的内容、范围、方法、程序、参与人员等内容,有力推动了科学的干部选拔任用机制和监督管理机制的建立健全。2004年4月,中央又颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》等干部人事制度改革文件。2005年《公务员法》的正式颁布实施,标志着我国初步形成具有中国特色的公务员管理制度体系。2009年中央印发了《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》,对未来十年深化干部人事制度改革作出了全面规划。

   中共十八大后,干部人事制度改革力度进一步加强。2013年12月,中央组织部先后印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》和《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》,对进一步完善干部考核评价机制和做好领导干部报告个人有关事项工作提出明确要求。2014年1月15日,中共中央印发了新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》,吸收近年来干部人事制度改革的新经验、新成果,根据新形势、新任务对干部选拔任用制度进行了改进和完善,对于建立健全科学的干部选拔任用机制和监督管理机制,形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的选人用人制度体系,建设高素质的党政领导干部队伍,具有十分重要的意义。

   经过数十年的改革和完善,我国在实践中逐步形成了具有中国特色的、贯彻党管干部原则、符合现实政治制度需要的干部选拔任用机制。概括来讲,以党管干部原则为基础的我国干部选拔任用机制具有以下特点与优势:

   第一,有效保证了执政的稳定性和政策的连续性。我国的干部不区分政务官和常任文官。与西方国家公务员制度标榜的所谓“政治中立”不同,中国的干部选拔任用明确要求坚持中国共产党的领导,实行统一的干部人事管理制度。这既是坚持中国社会主义制度的需要,同时也保证了执政的稳定性和政策的连续性。与西方国家相比,其制度优势在于,在中国共产党的领导下,对公务员队伍实行统一管理,有利于高效贯彻党的方针政策,保证了执政的稳定性和政策的连续性,从而有效提高执政能力,同时避免西方国家因选举带来的政务官轮替所造成的干部流失和人才浪费。

   第二,有利于注重干部选拔的德才兼备。西方国家官员选拔任用制度,更注重对专业素质和知识的考察测评,在“德”、“才”考察并重方面缺乏制度保证。中国干部的选拔任用已形成较为完善的程序和标准,重视德才兼备干部的考察和选用,即使发现干部道德品质的问题,也有相应的纪检监察机制进行惩处。而西方官员选拔任用更注重专业技能,缺乏对“德”的审查和重视,而且制度内纠错途径较为缺乏,往往通过媒体等制度外途径对政务官进行范围有限的监督,占公务员数量大多数常任文官往往在监督视野之外。

   第三,能够较好实现制度刚性和灵活性的统一,避免西方文官体系以规则指导行动、制度僵化的问题。在西方国家,公务员体系更注重制度的刚性,以纷繁复杂的规则去约束公务员,在规范公务员行为的同时,也造成广大公务员完全以规则和程序去指导行动,事不关己高高挂起,从而导致制度僵化,对社会和公众需求缺乏回应性,工作缺乏灵活性和主动性。中国的干部选拔任用和管理,在加强制度规范的同时给官员留有一定的空间,保持一定的制度弹性,较好地实现了制度刚性和灵活性的统一,对社会需求反应敏感,更有利于施政目标的实现。

   第四,干部选拔任用的公平公正、竞争择优原则正逐步得到贯彻。西方国家官员选拔任用的公平公正、竞争择优原则值得我国借鉴,其“功绩制”考核标准对中国干部选拔任制度具有重要的启示意义。目前,中西方官员选拔都坚持公开平等、竞争择优的原则,表明了这是一种有效的选人用人方法,它凝聚了人类智慧,蕴含着科学的成分。尽管中西方各国的发展水平和具体国情不一样,实施这一原则的形式、范围、程度也各不相同,但把这一原则作为现代官员选拔任用的主要原则是一致的。需要特别指出的是,目前我国一些地区以借鉴西方经验为名扩大干部公选的范围存在误导之嫌。事实上,西方国家公务员的竞争择优是以考任制为基础的,公务员普遍不采取公选的方式产生,公选范围只局限于政府首脑和国会议员,因为所选出的官员还存在明确的法理授权和责任导向的问题。

   总之,经过实践检验的中国干部选拔任用制度已初步形成自身的特色和优势,我们既应积极借鉴西方国家成熟经验,同时更应该从实际出发,坚持自身制度优势,探索完善中国特色社会主义干部选拔任用的发展之路,增强干部队伍生机活力,加强执政能力建设,将干部人事制度改革沿着正确的方向不断推向深入。

  


  

   作者: 中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心,执笔:贠杰

   来源: 《红旗文稿》

  


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