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周淑真:从比较的视角看中西政党制度

更新时间:2014-02-24 23:36:02
作者: 周淑真  

  
在当今世界,政党掌握或参与国家政权,在国家政治生活和国家事务及其体制的运行中处于中心地位,国家政权通过政党来行使,是绝大多数国家普遍的政治现象。政党与政党之间、政党与国家政权之间、政党与社会之间按照一定关系结构形成不同模式的政党制度,是政党政治的一般规律;而国家民族差异和各国历史发展的不同决定了政党制度的多样性。中西方政党制度在历史发展、制度模式、运行机制等方面存在着诸多差异。把中国政党制度置于世界背景之中,以比较的方法来分析中西方政党制度,通过两种政党制度之间“对话”,从新的视角认识中国政党制度,凸显其特色和优势,这对于我们学习中共十八大精神,增强理论自信、道路自信、制度自信,可以起到重要作用。

    

   政党制度是历史发展的产物

   一个国家的政党制度与政党政治的产生和确立,是特定政治、经济、文化环境下,社会思想和政治进程的历史产物。世界各国政党现象错综复杂,政党制度千差万别,没有一个国家的政党制度同另一个国家是完全相同的。即使是同一类政党制度,在不同国家也有不同的制度模式和运作方式。

   (一)政党制度的不同模式

   1.英、美两党制的不同模式

   同样一种政党制度有多种模式。英、美两国都是两党制,然而在英国为议会制的两党制,在美国则是总统制的两党制。英国是君主立宪制的议会制国家,两党的轮替由议会下院选举所得席位决定,上院即贵族院的议员由贵族世袭或国王任命,与选举关系不大。势均力敌的保守党与工党,谁在议会下院选举中得到绝对多数即半数以上议席,就组成一党的内阁,成为执政党,党的领袖即为内阁首相,内阁成员全都是下院议员;在议会中获得次多席位的另一政党则为法定的反对党,组成“影子内阁”。“影子内阁”与真实内阁的各部会一一对应,面对和研究同样的问题与事项,因而能够有针对性地对执政党的政策提出建议或批评,尽到反对党的责任。英国两党制下,“国王陛下忠诚的反对党”不能为反对而反对,反对执政党的政策时必须提出可替代性的方案。因为选民在下次议会选举中,不仅要看执政党执政的成绩与表现,还要看反对党是否尽到了反对的责任。因而在英国两党制度的模式和运作中,执政党、在野党界限分明,责任清楚,组织政府的模式为责任内阁。

   美国的两党制是通过总统选举实现的。美国政党执政的标志不是在国会中占有多数席位,而是取得掌握行政大权的总统职位。哪个政党在四年一次的总统选举中推出的总统候选人入主白宫,这个政党即为执政党。掌握立法权力的是国会参、众两院,两院以不同方式构成,两院议员任期不同,但均经选民直接选举产生。掌握行政权力的总统不从国会产生,而以选民间接选举和选举人团直接选举相结合的方式产生,因此国会中的多数党与少数党并不构成执政党与反对党的关系,所以两党的对抗时常演变为总统与国会的严重对立。执政党与反对党之间责任不清、界限不明是美国两党制区别于英国两党制的一大特点。

   2.意、法、德、日多党制的不同模式

   多党制是一国之内多党并立、互相争夺政权的政党制度,它源于法国大革命。由于政党众多,因此在议会选举中难以有一个政党占有绝对多数席位,各政党间必相互协调,妥协组成竞选联盟;而竞选联盟在获胜的情况下,必然形成执政联盟。各政党都有一定的意识形态导向和基本立场,因而执政联盟在施政过程中,在内政外交的一些基本政策上难以协调,相互关系时常有龃龉。一旦小党撤回对大党的支持,政府就会倒台,因此内阁更替频繁。一般来说政局不稳是多党制最大的特点,也是最大的缺点。

   同是多党制,在法、意、德等国运作方式又各不相同。意大利是典型的议会制多党制,政局动荡、内阁更迭频繁是其突出特点。从1945年到2000年,意大利55年间更替了55届政府。在法国,自1958年法兰西第五共和国成立以来,实行“半总统半议会制”的多党制。这种体制使总统的权限大大扩张,议会权力削弱,因而使政府的稳定性和连续性增强,国民会议内基本上是四大政党和左、右两翼掌控局势。德国的多党制则实施“门槛条款”,即规定只有得票数达到有效投票总数的5%以上或直接取得三个议席的政党才能进入议会,这样就克服了政党林立,难于形成有执政能力的多数,从而导致政治上四分五裂的局面。

   日本的多党制的特点是多党并存,一党独大。1945年,世界反法西斯战争结束,美国占领日本,推行英、美的宪政制度,企图让日本也走两党制道路。但是日本有其特殊的国情和社会文化,经过1945~1955年的10年小党林立的混乱时期,不仅没有走上两党制道路,反而出现持续38年的多党并立、自民党一党独大的“五五年体制”。1993年“五五年体制”解体以后,再次出现小党林立的局面。为实现“两大政党制”,90年代后期日本在众议院选举中,引进了小选区与比例代表并立的制度。但直到2009年民主党取代自民党的执政地位后,两党制才初露端倪。然而,仅过三年,民主党的执政地位又被自民党所取代,恢复了自民党独大的局面。日本目前多党林立,主要的政党有9个,自民党一党独大的特征依然保持不变。

   3.中国的政党制度模式

   在当代中国也有多个政党,中国共产党作为执政党,长期处于领导和执政地位。八个民主党派作为参政党,与中共共同构成多党合作的制度体系。这一制度与中国人民民主国体和政体相适应,中共是执政党同时也是全中国人民的领导核心,民主党派是参政党也是与中共长期通力合作的亲密友党。中共领导的多党合作制度作为国家的一项基本政治制度,规定了中共和各民主党派在国家政治生活中的地位、作用和相互关系。

   中国共产党与各民主党派实行广泛的政治合作,这种合作具有丰富的内容。第一,中共就重大方针政策和重要事务同各民主党派进行政治协商,实行相互监督。第二,各民主党派成员在国家权力机关中占有适当数量,依法履行职权。第三,各民主党派成员担任国家及地方政府和司法机关的领导职务;各级政府通过多种形式与民主党派联系,发挥他们的参政议政作用。第四,各民主党派通过政协参加国家重大事务的协商。第五,中共支持民主党派参加改革开放和社会主义现代化建设。为经济社会发展服务,是各民主党派履行参政党职能的重要内容,是中国多党合作制度的一大特色。

   (二)政党制度的形成方式

   1.“长成的”还是“做成的”

   英国19世纪著名政治思想家密尔在其《代议制政府》一书中说:“一国人民的根本的政治制度是从该国人民的特性和生活成长起来的一种有机的产物”,“而决不是故意的目的的产物。”“如果充分符合民族的感情和性格,通常是持久的,经过连续不断的凝聚,就构成适合该国人民的政体。”因此,他的论断是,政治制度包括政党制度“不是做成的,而是长成的”。[1]当今世界各类政党制度都有一些大致相同的运作方式和规则,都具有一些共同的基本特点。但是各国政党制度的形成都同本国的国情密切相关,都会显示出鲜明的民族特性。政党制度是一个具有生命的复杂体系,这一肌体与社会历史政治文化的传承相互交融。就西方主要国家而言,政党制度的产生与各国宪政历史密切相连。宪法作为政治共同体法律秩序的基础,在国家与社会的各个领域,成为人们共同遵循的价值基础和依据。宪法作为国家的根本大法,在社会政治现实中配置政治权力,支配着政治权力形成和行使的过程,规范社会各个领域的政治体制,影响和决定着政党政治的运行方式和机制。西方国家的政党政治,大多是在资产阶级革命成功后在议会或总统选举的过程中形成并逐步发展成熟的。规范性的表达途径使政党在一定的政治框架内竞争,而不是暴力相向导致国家分裂,这样就形成了竞争性的政党政治。可见,凡是由本国社会历史发展而来的政党制度都有不可模仿的特殊性。这样的政党制度适合本国国情,深深根植于本民族土壤之中,具有较强的抗风险、防震荡的能力。

   英、美政党制度的产生历史证明了上述观点的正确性。英国政治制度是在资产阶级革命后秉持渐进的原则形成和发展的,其渐进、累积性的及总体和平的政治变革开始于17世纪。随着权力从国王向议会的转移,政党形成,内阁制度确立。再随着扩大选举权的1832年和1867年改革法案实施,议会制的两党制逐渐形成。到20世纪初,“影子内阁”制度产生并渐趋完备。英国实行内阁制,从形式上看,由内阁负责行政,议会负责立法,行政与立法分立;但从事实上看,行政、立法两权已经由执政党连结起来,不再分立与制衡。也就是说议会和内阁这两部机器,都用政党这部马达来推动,所以“议会和内阁只是宪政的表象,实际运作权力的主体是政党”。[2]同时由于英国政党的组织特性、严格纪律、领导方式与宪政体制的运作互相影响,才使得英国议会制的两党制得以确立和发展。

   在西方国家中,只有美国,作为一个移民国家,是在没有形成国家特性和国民性格之前,按照一定的政治哲学和政治理论设计并确立了一套政治制度。根据成文宪法设计建构的联邦制、权力制衡和司法审查是美国宪政体制的根本特征。美国的宪政体制在运行的历史过程中衍生出总统制的两党制。美国两大政党组织松散,毫无纪律可言,因此从国家到政党权力集中的程度远逊于英国。有两种情况在美国总统制下会发生,但在英国内阁制下则不可能发生:一是行政权和国会两院分别掌握在不同的政党手中时,等于在宪政体制上的权力对立之外叠加了第二层的政党对立,权力的分立和制衡因而更加强化;二是如果行政权与国会中一院的多数党同属一党,权力的分立也会强化。这是宪政中三权分立的特性和制衡精神在政党制度中的体现。政党政治与分权的、联邦制的宪政体制互为表里,使得总统制的两党制得益于结构松弛、无纪律可言的政党组织配合,能够顺利运行。由此可见,美国的政党制度并不是人为设计的产物,而是适应美国国情和宪政体制运行的需要自然生产的。

   2.“内生式”还是“移植式”

   当代中国政党制度的形成和发展,也是对“长成论”的有力佐证。当代中国政党制度是在中国人民争民主求独立的斗争中形成的,也是与多党制和一党训政制度在中国的破产分不开的。中国政党产生于1905年。中华民国建立后,人们以为向往已久的议会制多党内阁制即可实现,几个月内出现了名目繁多的数百个政党,并进行着目不暇接的分化组合。英国政治学家艾伦.韦尔把15个或20个以上的小党彼此展开竞争称为“原子化多党制”,一般发生于推翻专制统治、党禁初开之时,“是在民主化早期发展阶段出现的一种现象”。[3]民国初年出现的“原子化多党制”并非真正的多党政治,因没有一个政党能成为政治的中坚力量。

1927年南京国民政府建立后,实行一党训政制度,军事围剿和特务统治是国民党一党统治的突出特征。抗战后期,结束一党训政制度,成立民主联合政府,实行民主宪政成为中国共产党和各民主党派的一致呼声。抗战胜利后,重庆谈判和政治协商会议的召开,使中国的天空出现了议会民主多党政治的一线曙光。中共和各民主党派合作,为实现这一目标进行了不懈努力。然而国民党为继续其一党专政,不惜发动内战,并宣布民盟等民主党派为“非法组织”。在这样的历史条件下,各民主党派参加中共领导的人民民主统一战线和推翻国民党统治的斗争,响应中共“五一口号”,参加新政治协商会议就成为历史的必然。在协商建国、民主建政的过程中,形成了中共领导的多党合作和政治协商制度。中国的特殊历史发展道路决定了多党合作制度既区别于一党制,又区别于多党制。这种特殊性建立于历史发展的政治基础之上,是不可以逆转和假设的。政党制度符合国情与否从根本上决定了其政治资源配置的能力和效率,因而决定了其竞争力的高低。正是由于多党合作制度是中国民族民主革命发展的产物,深深地根植于中华民族社会文化的沃土之中,所以能经半个多世纪的风雨历程而卓然挺立,(点击此处阅读下一页)


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