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陈燕萍:环境公益诉讼主体资格的逻辑考量

更新时间:2014-02-20 22:42:03
作者: 陈燕萍  
部分学者对此还提出了批评意见。但笔者却认为,此举是符合宪法精神和现实逻辑的,即环境行政部门是不能作为环境公益诉讼原告的。

   根据我国立法、行政和司法的基本功能定位,决定了行政机关一般不能为刑事、行政和民事诉讼的原告,尤其是环境行政机关更不适合作为环境公益诉讼的原告。在宪法上的两大基本法律关系主体(政府与公民)的预设框架之下,司法审判的原被告双方有明确的主体资格要求,由此四类不同类型的诉讼(民事、刑事、行政和宪法)案件,应遵循不同的诉讼规则和程序。如果无视原被告双方特定的主体资格与条件限制,势必导致诉讼法律关系的混乱。如果赋予环境行政机关环境民事公益诉讼原告的主体资格,·本质上是将原来的行政法律关系硬性扭转为民事法律关系,有违宪法的一般原理和制度框架。[8]

   而且,目前大部分的环境公害均是由于政府影响环境的决策行为、不作为以及越权等行为造成的,如一些地方政府为追求GDP而牺牲环境资源、胡乱作为;以及环境行政部门的监管不力、违法不作为等。实践证明,政府部门的环境危害行为得不到法律的监控和制裁,是我国环境问题日益严重的重要原因之一。因此,让环境公害的制造者和不作为者担当环境公益诉讼的原告,无异于“贼喊捉贼”。如果试图借助民事诉讼机制补充环境行政监管的“无能”,也只会进一步弱化环境行政机关本应独立承担的监管职责。并且,违法作为和不作为的环境行政机关系环境行政公益诉讼中的被告,如再成为环境民事公益诉讼中的原告,必定会产生司法上的逻辑混乱和行政机关职能上的冲突。因此,笔者认为环境行政部门是不宜成为环境公益诉讼原告的。

   (二)检察机关作为诉讼主体的立法和现实逻辑

   检察机关从传统的刑事领域延伸到民事和行政领域,代表公共利益提起诉讼,是目前世界上大多数国家和地区的普遍做法,几乎成为一种通例。纵观世界各国和我国司法实践中较成功的环境公益诉讼制度,普遍都将检察机关作为提起环境公益诉讼的特设机关,如美国、英国、法国、德国、比利时、芬兰等国家,法律都赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的资格。环境公益诉讼涉及公共利益,由检察机关提起环境公益诉讼,意味着检察职能的扩展,这是现代法制社会的必由之路。

   而在我国的司法实践中,检察机关提起环境民事公益诉讼的成功案例也屡见不鲜。如2003年乐陵市人民检察院诉乐陵市金鑫化工厂案、2008年海珠区检察院诉洗水厂水污染案、2010年番禺区检察院诉博朗五金厂水域污染纠纷案等均取得了良好的法律效果和社会效果。因此,在立法上赋予检察机关以环境民事公益诉讼的原告资格,具有更加充分的法理依据和现实可行性。

   在我国的立法上,检察机关虽然被宪法定位为法律监督机关,但检察机关以原告身份提起民事公益诉讼,与其监督机关身份并不存在根本矛盾。并且在所有的国家机关中,检察机关无疑是最适合代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体。检察机关不仅具有较高的法律地位和独立性,而且检察机关提起公益诉讼,有着一些天然的优势。从诉讼资格上来说,检察机关本身就是公共利益的代表,因而,代表社会公共利益提起公益诉讼符合法律对检察机关的定位;从诉讼能力上说,检察机关以国家为强大后盾,因而具有专业知识和经济力量的双重优势;从力量对比上看,环境违法行为人大多是实力雄厚的企业等,检察机关相对一般的主体显然更具备与其对抗的实力,从而弥补私人作为环境诉讼原告的弱势地位;由检察机关代表公共利益进行诉讼,可以减弱群众想要“搭便车”的心理。[9]同时,检察机关一般不存在规避责任和滥用诉权等问题,由其提起民事公益诉讼将更能完成立法赋予的公共利益的“保护神”角色。

   (三)社会组织作为诉讼主体的现实合理性

   检察机关作为环境公益诉讼的原告,是以公权力推动我国的环境公益诉讼,在公权力机关不积极介入的情况下,私权利主体的法律行动可能更具有实质性的意义。

   社会组织具备四个突出特征:一是非政府性,这使它区别于各种政府组织或者官办团体,因而表现出社会性;二是非赢利性,这使它区别于赢利性组织,因而表现出公益性;三是专业性,这使它得以聚积一定数量的专业人才,因而具有较强的活动能力;四是合法性,这使它区别于各种非法组织,因而具有合法开展活动的主体身份。[10]

   社会组织所具有的这些特性使其在环境公益诉讼中具有无可比拟的主体优势,能够解决诸多专业技术、资金支持和独立法律地位等问题。世界各国成功的环境公益诉讼制度中,以社会组织作为诉讼主体亦是通例,如德国、印度等。目前我国司法实践中也出现由环保团体作为环境公益诉讼原告的成功案例,如2010年,中华环保联合会起诉要求贵阳市某造纸厂停止排污案、中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司污染案等。

   《2008年中国环保民间组织发展状况报告》显示,全国现有经过正式登记注册的各类环保民间组织3539个。比较活跃的环保民间组织,有中华环保联合会、自然之友、地球村等。[11]中华环保联合会目前每年提起10起左右环境公益诉讼案件。因此,“依法登记的环境保护社会组织”,对污染环境等损害社会公共利益的行为,可以提起诉讼。环保组织亦必将成为环境公益诉讼的主力军。

   鉴于有关社会组织的技术力量、诉讼能力等情况参差不齐,为保障在维护社会和谐稳定的前提下有序、有效开展公益诉讼,最高院建议先探索受理具备以下条件的有关组织所提起的民事公益诉讼:(1)依法登记成立的非营利性环境保护组织;(2)按照其章程长期实际专门从事环境保护公益事业;(3)有专职环境保护专业技术人员和法律工作人员10人以上;(4)提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围等。[12]

   同时,最高院认为,以下两类公益诉讼,人民法院亦不宜受理。一是单纯以诉讼为业的组织提起的民事公益诉讼;二是针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区造成国家重大损失的行为,有关组织提起公益诉讼索赔国家损失的。[13]因为以诉讼为业的组织是接受当事人委托作为诉讼代理人参与公益诉讼的,而不是作为原告提起诉讼。而《海洋环境保护法》对破坏海洋生态、海洋水产资源等案件的原告主体资格已有明确规定,即由行使海洋环境监督管理权的部门对责任人提起损害赔偿之诉,因此海洋生态资源损失的索赔主体为行使海洋环境监督管理权的部门,排除了有关组织作为诉讼主体的可能。

    

   陈燕萍,淄博市中级人民法院。

    

   【注释】

   [1]周瑜滨:《美国的环境公民诉讼规则研究》,载《法制与社会》2009年第23期。

   [2]陈冬:《环境公益诉讼的限制性因素考察—以美国联邦环境法的公民诉讼为主线》,载《河北法学》2009年第8期。

   [3]杨立新:《民事行政诉讼检察监督与司法公正》,载《法学研究》2000年第4期。

   [4]向紫容:《环境公益诉讼的海外经验》,载《检察风云》2013年第8期。

   [5]苏力:《为什么研究中国基层司法制度》,载《法商研究》2000年第3期。

   [6]别涛:《环境公益诉讼立法的新起点—〈民诉法〉修改之评析与〈环保法〉修改之建议》,载《法学评论》2013年第1期。

   [7]刘冬京,葛丹:《环境公益诉讼制度原告资格的规范分析》,载《南昌大学学报(人文社会科学版)》2012年第6期。

   [8]沈寿文:《环境公益诉讼行政机关原告资格之反思—基于宪法原理的分析》,载《当代法学》2013年第1期。

   [9]陈雅冉:《环境公益诉讼问题研究》,2012年烟台大学硕士论文。

   [10]前引[6]。

   [11]中华环保联合会2008年发布《2008年中国环保民间组织发展状况报告》。根据该报告,全国现有经过正式登记注册的各类环保民间组织3539个。

   [12]高民智:《关于民事公益诉讼的理解与适用》,载《人民法院报》2012年12月7日。

   [13]前引[12]。


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文章来源:《山东审判》2013年第4期
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