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房宁等:菲律宾:一座政治博物馆——对菲律宾民主政治的实地观察

更新时间:2014-02-15 15:23:34
作者: 房宁 (进入专栏)   许利平   郭静  
外地有。大家才会心地微笑起来。是的,林亚菲洛市长在马尼拉可是个说一不二的人物,其他家族恐怕入不了他的法眼。

   一般认为,菲律宾有160个左右的大大小小的“家族”,他们以占有土地、自然资源或拥有工商业为基础,相互联姻,形成一个个权势集团。在地方,家族可以影响、控制商业、民事等经济社会事务。在南方的棉兰老岛,因伊斯兰分离武装的存在,菲律宾中央政府不得不依靠当地的大家族对抗分离势力,同时将地方事务委托于家族,家族在一些地方成为实际的统治者。在国家层面,各大家族纵横捭阖,建立党派、控制选举、培养代理、操弄政治。从实际政治权力结构看,菲律宾政治堪称“家族政治”。

   以菲律宾总统为例,自1986年“人民力量运动”实现所谓“民主转型”以来,菲律宾共产生了五任总统。首任“转型总统”科拉松·阿基诺夫人,即来自有名的阿基诺家族。她的丈夫参议员贝尼格诺·阿基诺是当年的政治强人马科斯总统的竞争对手。贝尼格诺·阿基诺遇害后,阿基诺夫人在国防部长恩里莱和副总参谋长拉莫斯两位将军的支持下发动“人民力量运动”上台执政。

   阿基诺夫人继任者是同样出身望族的拉莫斯将军,拉莫斯既是“人民力量运动”的发动者之一,同时还是被推翻的马科斯总统的表弟。拉莫斯的总统任期届满后,曾试图修改宪法以获得连任机会,但没有成功。在他之后,出身平民的前电影明星埃斯特拉达当选总统,埃斯特拉达是菲律宾“民主转型”以来唯一的一位非家族出身的总统。但埃斯特拉达好景不长,担任总统仅两年多,他的政治对手们在军队支持下,发动了“第二次人民力量运动”,以反腐败为名把埃斯特拉达赶下了台。埃斯特拉达之后是阿罗约总统,她出身名门,是菲律宾建国后第五任总统马卡帕加尔的女儿。阿罗约的继任者就是现任总统贝尼尼奥·阿基诺三世,他是科拉松·阿基诺总统的独子,同时还是阿罗约总统过去的学生。

   民主转型以来的菲律宾五位总统中有四位出身名门,其中还有两位做的是“父女总统”和“母子总统”,只出了一位“短命”的,仅做了两年半的“平民总统”。再往远看,菲律宾在美国治下的“自治时期”和建国以来,一共产生过14位总统,其中12位皆沾亲带故。

   不仅总统如此,菲律宾的高官、议员们绝大多数也多出自豪门望族。在菲调研期间,我们有幸拜访了前外长阿尔韦托·罗慕洛(Alberto Romulo),他的家世显赫,国际闻名,其叔父是当年陪同麦克阿瑟将军重返菲律宾的卡洛斯·罗慕洛(Carlos Romulo),从1950年起,前后担任菲律宾外长超过30年。卡洛斯之子,阿尔韦托的堂兄罗伯特·罗慕洛(Robert Romulo)子继父业,成为菲律宾的第二个罗慕洛外长。阿尔韦托·罗慕洛是菲律宾的第三位罗慕洛外长。罗慕洛家族两代三人执掌菲律宾外交逾半个世纪,是真正的“外交世家”。菲律宾参众两院的议员们绝大多数也来自菲律宾的家族,或在家族势力的支持下当选,阿基诺、加西亚、拉莫斯和洛佩兹是菲律宾最知名的四大家族。以1986年人民力量运动后的第一次国会选举为例,1987年5月选举产生的200名众议员中,有130位是家族成员,另有39位与家族关系密切,只有31位议员没有家族背景。这种局面至今依然。

    

   腐败猖獗

   菲律宾在拷贝美国宪政体制的同时,也效仿美国等西方国家建立起十分完备的法律体系和司法程序。以被认为监督公职人员的“反腐利器”公职人员财产申报制度为例,菲律宾是在亚洲最早建立财产申报制度和覆盖最全、制度最为严密的国家。甚至还有因财产申报不实而将首席大法官弹劾的著名案例。2012年菲律宾首席大法官科罗纳因少报和隐瞒财产经菲国会长达一年的调查最终遭到弹劾。

   但是,在完备的法律体系和司法程序下面,菲律宾社会的现实是贿赂遍地,腐败公行。众所周知,菲律宾的腐败世界闻名,曾被载入世界吉尼斯纪录,被称为“亚洲腐败癌症”。据长期研究亚洲经济政治的香港政治经济风险顾问公司的亚洲腐败研究报告的评估,菲律宾位列亚洲腐败国家之首,该评估以10为腐败风险最高值,菲律宾达到创纪录的9.40。

   根据我们在菲律宾调研的直接感受和了解,菲律宾的确是一个腐败严重且普遍化的国家。在中国,我们听到过“豆腐渣工程”的说法,但在菲律宾居然有“影子工程”之说,即把工程款项全部贪污、转移,而根本没有实际工程。据一名众议员说,菲官员在批准采购合同时所索取的回扣率或佣金率高达40%。这远高于国际一般5%至10%的回扣率。我们到菲律宾调研的两周之前,透明国际公布了2012年度全球176个国家和地区清廉指数排名,菲律宾位列105,得分34(满分100),跻身最严重腐败国家之列。据世界银行估计菲律宾20%的国家预算因贪污而损失,由贪污造成的财政损失约占国民生产总值的3.8%。2000年,菲律宾监察官德西尔道曾经宣布,自监察院于1988年成立到那时,菲律宾每天有1亿比索公款因贪污被吞掉,政府在贪污事件中损失了14000亿比索。

   自“民主转型”以来,菲律宾的五位总统都发誓要与腐败做斗争,但就在他们五人当中有两位直接因为个人及家族腐败而丢官或受到法律追究。1998年标榜草根总统的埃斯特拉达一上台,生怕“有权不用,过期作废”,立即利用总统职权搞起了腐败。据后来调查,他就任总统的两年时间里采取多种手段贪污敛财,主要手段包括:从非法赌博集团收受贿赂、贪污政府税收、通过关联公司违法经营等。埃斯特拉达肆无忌惮的敛财引来对腐败本已习以为常的菲律宾朝野的愤怒,可见其腐败的严重。在担任总统两年半后,埃斯特拉达在反对其贪污的“第二次人民力量运动”中黯然下台。2007年埃斯特拉达以“盗窃国家财产罪”被判处终身监禁并没收巨额财产,后被继任者阿罗约总统特赦,才免受牢狱之灾。但是,阿罗约总统本人的运气就比受她特赦的前任更差了。

   名门出身、本人又身为大学教授的阿罗约,在任总统期间就腐败丑闻缠身,卸任后阿罗约因涉嫌选举舞弊和贪腐被捕,现在面临至少三起重大腐败案件的调查,面临最高可判无期徒刑的刑罚。此外,她的丈夫和身为众议员的长子也官司缠身。阿罗约丈夫何塞·米格尔目前因选举舞弊案被限制出境。早在阿罗约在任时,菲律宾的一项民调显示,多数民众认为阿罗约是菲律宾历来最腐败的总统,马科斯排名第二,而因腐败被赶下台的埃斯特拉达仅仅名列第三。阿罗约被逮捕后,民调显示,70%的菲律宾民众认为逮捕她是对的。

   华人在菲律宾以经商见长,他们对菲律宾的腐败最有感受也深受其害。和东南亚地区的华人经历、处境十分相像,华人在菲律宾经济相对富裕而政治地位低,华人在菲律宾不得不小心谨慎、低眉顺目地过日子。有钱没地位,自然就成了各级贪官污吏敲诈的“肥羊”。要想在菲律宾找一个没有受过敲诈的华商恐怕做不到。腐败一旦成为一种普遍现象,一旦成为一种文化,就会形成自我复制、自主生长的机制。在菲律宾,官员索贿与人民行贿形成互动关系,彼此刺激,互动成长。腐败不仅败坏了社会道德与风尚,不仅影响经济发展、社会建设,更为有害的是:腐败消解了制度与法律,腐败面前没难事,腐败面前没了障碍、没了限制。当规则被破坏之后,社会就会变得不可捉摸。这恐怕是腐败给人类社会带来的最大危害。人们想做好事也要采用坏的方式,而想做坏事则完全可以做到。难怪那位华商感慨说,每一个菲律宾官员都有一把可以打开他的钥匙。

    

   民主宪政遮盖下的“3G政治”

   为什么菲律宾自由、平等、开放的公开政治制度之下,实际政治权力却长期掌握在各大家族手中?家族势力是通过什么力量和什么机制穿透宪政体制规定的民主与法制程序的?菲律宾人自己的解释是“3G政治”:GOLD金钱、GOON帮派、GUN枪支。“3G政治”很好地概括出了菲律宾政治表层的宪政体制之下的实际政治生态的主要特色。

   现代民主政治总是和金钱政治脱不了干系。美式民主政治的核心内容是选举,以美国民主标准一个政权只要经过选举就具合法性。的确,假定选举是人民意志的自由表达,那么的确可以在很大程度上把选举与民主画等号。但问题是,在现代社会条件下,人民的意志是可以管理、可以控制的,金钱则是西方国家管理民意、控制思想所有手段的基础。在菲律宾,加之家族势力、军队干政,金钱政治更是如虎添翼大行其道。在菲律宾控制选民、左右选举是公开的秘密。有所区别的是,菲律宾家族在城市和乡村倾向于以不同方式操控选举。

   在城市,由于日渐扩大的中产阶级的存在,家族控制选举的行为也在日益“文明”,其基本方式是通过控制媒体和操弄舆论来管理民意,影响选情。菲律宾的主要媒体均控制在财大气粗的家族手中,媒体的作用首先表现在控制信息上,尽量保证和扩大民众与政党以及政客之间的信息不对称,由媒体释放必要的信息;其次是舆论引导,家族与政客通过媒体树立自身良好形象,打击抹黑对手。菲律宾城市人口文化水平较高,传统的电视、报纸等媒体依然是大众获取信息的主要途径,菲律宾的家族与政客通过媒体可以比较有效地制造和影响舆情。菲律宾媒体的“职业精神”很强,谁给钱就替谁说话,甚至不惜造谣。在菲律宾包括主流媒体都敢于制造一些子虚乌有的假新闻、假消息,扰乱视听。我们的菲律宾调研,多次听访谈对象讲,在菲律宾最腐败的不是官员而是媒体。

   在乡村,则不需要像城市那样“文明”行事了,在乡村控制选举要简单的多,无非是利诱加恐吓。一是,给些“好处”直接“买票”;二是,恐吓选民,定制选举,威胁选民必须选举指定候选人。菲律宾选举有许多稀奇事,如数万选民同选一人,选票数多于选民数等,都时有所闻。直接使用暴力消灭对手,是菲律宾家族势力最直截了当的选举手段。这方面最著名的例子就是2009年在马京达瑙省选举中发生的屠杀事件。2009年11月23日,在菲律宾南部马京达瑙省安帕图安镇,包括省长候选人曼古达达图家人、律师及30多名记者在内共58人遭到政治对手安帕图安家族的私人武装劫持,并全部被杀害。

   安帕图安和曼古达达图是菲马京达瑙省的两大望族。2009年曼古达达图试图在来年选举中挑战时任省长安帕图安。安达尔·安帕图安此时已担任3任9年的马京达瑙省长,按照法律的规定已不能再次连任,他有意让儿子小安帕图安来接任。安帕图安家族曾多次警告试图取而代之的曼古达达图不要造次。考虑到安帕图安家族的恐吓,曼古达达图于2009年11月23日派他的妻子赫娜琳和两个姐妹代替他前往选举委员会提交省长候选人的材料,他本以为安帕图安家族不会对妇女下手,再加上有30多名记者“护驾”,他相信“妇女兵团”应能顺利完成任务。但没有想到的是所有妇女都被残忍杀害,记者们也跟着陪上了性命。

   军人干政是菲律宾政治的又一特色和传统。当政客与家族靠金钱和帮派的力量依然达不到政治目的的时候,发动政变是最后的手段。菲律宾政治黑暗、官场腐败,菲律宾社会最后的精英——军营中正直勇敢的军人对此深恶痛绝。菲律宾军中具有为国家担当道义,扫荡尘埃的英雄主义的军旅文化。我们在菲律宾调研时,拜访了赫赫有名的霍纳桑参议员。如今年逾六旬的参议员,依然身姿挺拔,声音铿锵。谈起国事,霍纳桑慷慨激扬,严词斥责腐败,讲到激动时,眉宇间年轻时誓为国家扫尽不平的英武之气依稀可见。

当年霍纳桑少校是菲律宾军中之星,身为菲军精锐伞兵部队的指挥官,他与军中志同道合的战友组织了“菲律宾武装力量改革运动”。1986年他追随恩里莱、拉莫斯发动“人民力量运动”,率特种兵攻打总统府,驱逐马科斯,成为“人民力量运动”的功臣。“民主转型”之后,菲律宾腐败依旧,国势日颓,霍纳桑继续发动了7次政变,成为菲律宾家喻户晓的“政变大王”。爱国军人一次次的政变根本没有改变腐败的政局,(点击此处阅读下一页)


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