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田小彪:政府—社会组织合作治理与政府治道变革

更新时间:2014-02-03 12:29:21
作者: 田小彪  
例如社区俱乐部。但是这种准公共物品具有一定的技术排他性,也就是消费者订立契约的原则。这些原则会排除一部分其他消费者进入的可能,从而避免搭便车现象的出现。然而,在实际订立契约的整个过程中,所有消费者都是需要付出时间、人力、物力、资金等成本的,而且一旦其中有一人不满意该项规则无法和大家达成一致,就会造成合约失灵。因此,大多数的公共物品,尤其是纯公共物品私人还是无法提供的。

   (四)自愿供给公共物品及其局限

   公共物品的自愿供给是一个自主组织与自主治理的过程。D. J.

   Young(1982)认为个人会为自愿组织进行捐赠,且捐赠往往出于三大动机:一是个人经济利益;二是个人物质利益;三是个人精神利益。虽然随着社会的进步,公民思想道德素质的不断提高,个人捐赠的现象不断出现,而且所提供的各种利益价值不断上升,但是由于资源交易理论的同质假设、竞争性定价假设以及衍生的税收公平性问题,使得基于自愿供给假设并不适用于收入与支出的交易成本理论,因此,这种自愿供给公共物品的方式也是无法普遍存在的。

   (五)政府与社会组织合作供给公共物品的必要性

   从上面的论述可以看出,政府、私人、个人都无法全面的提供公共物品。其中,个人自愿供给是建立在自主组织与自主治理基础上的,它也是社会组织中的一个组成部分。除此以外,还有很多非营利组织、非政府组织等社会组织可以通过承接政府职能,实现政府与社会组织合作供给公共物品。因为这些组织是政府组织和经济组织之外的一种非政治组织形态,所以在承接政府职能上有着天然的优势。

   在经济上,与企业相比社会组织在承接政府管理职能的过程中以管理者身份出现时,首先体现的就是自身的自律,因为它是市场上的交易主体为了降低各种交易成本而自愿建立的组织,它会对本行业的各种交易行为起到规范、引导的作用,能够使该领域的社会管理成本降低,从而带来一定的经济效益。而且社会组织更加了解其服务对象的现状和需求,在提供高质量服务的同时可以提高管理的效率,因为它可以采用企业管理的方式和手段对其服务对象进行高标准、高质量、高绩效的管理,从而带来一定的经济效率。

   在政治上,社会组织的大力发展顺应了我国民主政治发展的方向。我国改革开放30多年来,社会主义民主政治建设和法制建设逐步完善,人民的民主观念和意识不断增强,人民对民主、平等、公平、权利、自治等方面的诉求不断增多,在这种背景下,社会组织作为非政治性的组织出现在社会管理主体的成员之中是很正常的,它也是我国政府公共治理转变的表现,体现了当代公共治理主体、手段等方面的多元化。

   在社会管理中,社会组织作为介于政府和企业之间的一种组织充当了整个社会的“润滑剂”。社会组织作为公共治理的主体,能够发挥其开放性、社会性的横向组织特征,开展与政府的权力依赖、平等合作的伙伴关系,从而让其成员有自由表达意愿并及时将成员对政府的各种要求的信息及时传达给政府,同时也能够把政府的政策意图及时转达给成员,在政府和公众之间起到润滑的作用。另外,它还能在这种作用下逐渐培育公民社会的成长,增强我国公民和组织的自治意识和自我管理的能力。所以,面对公共服务需求不断增长的现实,我国政府和社会组织实现合作治理是一种必然的趋势。

    

   三、社会组织承接政府职能的问题与风险

   理论上社会组织承接政府职能是可能的,而且也存在着极大的天然优势,但是这并不代表社会组织在承接政府职能过程中不存在任何的问题和风险。

   (一)社会组织承接政府职能的问题

   1.社会组织自身发展的问题。社会组织是在社会主义市场经济体系中逐渐成长起来的,受传统文化影响较深,加上公民参与的意识也不是整体性的一步到位,所以使我国社会组织的发展不平衡,缺乏自治基础,能力较弱。当社会组织发展到一定阶段以后出现不明确的法律地位,不健全的财务管理体制,以及领导和权威管理的问题等,导致这些组织的管理出现混乱状态。

   2.社会组织的注册登记制度造成政府对其认可度不高。社会组织的注册登记制度形成了一种参与准入规制。我国对社会组织实行“归口登记”,拥有法人资格才意味着拥有了权利和行为能力。现行的登记制度中,有严格的名额限制,《社会团体登记管理条例》(1998)和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定,社会组织登记注册由各级民政部门来管,而日常性事务由业务主管单位来管,必须有业务主管单位,以形成双重管理体制。这项要求使我国很多社会组织是通过自上而下构建起来的,它对于自下而上发展的社会组织而言是一道很高的门槛。许多组织被迫转向承担不合理税收的工商注册,更多的诸如草根组织都因无法注册而很难生存。

   3.社会组织在承接政府职能过程中深受政府和市场的影响。政府和社会组织之间在对社会的管理功能的边界问题是很难加以明确的,因此,政府对社会组织的“官方性”影响也是学术界普遍认可的。同时,社会组织作为组织中的一个成员,面对其自身生存的问题也不得不按照市场的规则来运作,导致它也受市场的影响。这两种方式(依赖政府拨款与业务主导单位和依赖市场规则生存)呈现出两个极端,与非营利的公益性质或是第三部门的目标相对立。

   4.我国现行的管理体制以及法律体系存在问题。从法律上讲,我国法律关于社会组织对政府监督制约的权力是比较小的,可操作性也不强。此外,在管理体制上,业务主管部门逐渐退化为政府和社会组织的“脐带”,它是社会组织资源的供给者,对社会组织有着某种控制权。而登记机关日益成为社会领域的执法者,已经在实质上取代了原来由业务主管部门执行的职能(王名、陶传进,2004)。

   (二)社会组织承接政府职能的风险

   社会组织承接政府职能并不是完美无缺的,它依然存在一些风险或是失败的可能性,学术界称之为社会组织失灵。它指的是一些非营利部门偏离所奉行的社会公益宗旨,片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应(陈晓春、赵晋湘,2003)。主要原因如下:首先,社会组织也会受到利益的驱动,它的每一个具体的行为都需要依靠其成员去完成,一旦其内部的成员无法经受住各种物质利益、情感利益考验的时候,就会导致社会组织目标的难以实现。其次,我国社会组织的资金不足,造成其生存面临严重的问题,为了解决经费问题,社会组织也会面临失败或是死亡的风险。再次,道德失控。社会组织能够承接政府职能的前提假设就是组织中的成员是“公益人”、“以志愿求公益”,但是现实中人是有多方需求的,如果其中一些人丧失道德底线,那么社会组织的内在动机就失灵,所谓的行业自律也就很难实现。最后,对社会组织的绩效进行考核与评价。目前我国很多部门的考核都是以利润、效益为考核的标准,在这种考核标准的导向作用下,社会组织就会出现过度追求业务收入或产出量,从而无法达到原有的预期。

    

   四、政府如何有效推动社会组织承接政府职能

   虽然政府把微观经济职能和社会管理职能转移给社会组织,但并不代表政府将不再对这些履行的实施进行管理,因此,政府在有效推动社会组织承接政府职能的过程中具有重大责任。

   (一)加强对社会组织的引导与实现其自身建设能力的提高

   在社会组织承接政府的职能过程中,政府的一部分管理权力将会被转移到社会组织中,如果社会组织对这些权力不加以合理利用,那么就会对社会的发展产生不利的影响,因此政府必须通过加强对社会组织的引导,通过自律行为使其对自身成员的管理和对外提供的服务水平都能得到提高,从而实现社会组织承接政府职能的利益最大化。

   同时,社会组织在承接政府职能的过程中要想能够提高其公信力和认可度,就必须加强自身的组织机制建设。在完善监督机制的同时提高资金与项目的争取能力。一方面,社会组织应打破传统以来对于政府拨款与社会捐赠的过度依赖,注重开源节流,完善财务制度,引进先进的工作设备;另一方面,要合理把握资金与项目的流向,充分利用信息时代沟通成本降低的优势,搭建互通有无、资源共享平台。要加强信息公开制度、建立建议征集制度、听证制度和信访制度等方面的建设,在不断拓宽社会组织的利益表达机制的同时也使社会组织能够正确、公平、公正地接受政府和公众的监督。

   (二)放松注册登记制度与确立政治社会化机制

   为了使更多隐藏在社会内部的组织成为真正的社会组织,而且也能够提高其被认可的程度就必须对“归口登记”的准入制度进行改革,转变对社会组织行为的管理模式,逐步弱化业务主管单位的功能,从实际需要出发,分地域、分领域、分步骤积极稳妥地推进社会组织管理体制的改革,变双重管理为一元管理。目前,一些地区已经开始试点工作,对于非公募基金会,试点实行登记主管与业务主管合一的制度;对于教育、卫生与社会福利等社会急需的社会组织,试点实行行政许可认证制度;对于社区团体组织试点实行备案制度;对于行业协会,试点实行取消业务主管部门的一元管理模式。这些努力都是期望解决社会组织承担政府职能的诸多制约因素,从而充分发挥其积极作用。

   社会组织要承担政府职能就必须培育相应的“公民文化”。阿尔蒙德(2008:4)认为“公民文化”对培育公众的参与意识与责任感来说十分关键。我国传统文化对社会组织承担政府职能的阻力很大,只有真正的民主意识、法治意识和责任意识在公众中成长起来,那么一个民主的公民社会才可能形成。因此,必须建立行之有效的政治社会化机制,把公民教育纳入科学轨道,培育和强化公民文化,帮助社会组织更好地协调与平衡各方面利益,形成与政府、企业、公众的良性互动。

   (三)完善社会组织监管的法律体系

   社会组织承接政府职能的过程是政府将国家公共权力与社会组织共享的过程,其核心是政府的部分权力发生了转移。这个过程离不开一个完善的法律体系。我国应该制定统一的《社会组织法》,这有利于明晰政府与社会组织在公共管理中的职能边界,同时对社会组织行为起到规范和指引作用。尤其是对日常经营活动中的监管,在法律中对社会组织的内部治理机制、权利义务和责任、财务制度、人事制度、民事法关系等予以具体的规范,使社会组织的管理和经营做到有法可依,充分考虑法规对社会组织行为的规范和相应惩罚措施。此外,应该完善我国的破产法方面的内容,我国现行的《破产法》和《民事诉讼法》中的企业法人破产程序,只适用于企业法人,而不适用于社会组织的法人。在国外,许多国家的社会组织是可以破产的,这样才能有利于社会组织在承接政府职能中不断有新的血液进来。

   (四)完善合同管理的方式

   社会组织承接政府的职能使二者之间形成了委托代理关系,因此政府在对社会组织进行监管的过程中必须在程序上做到清晰、透明。政府转移给社会组织的这些职能通过合同承包来实现,它体现的是一种竞争性手段的运用,而在我国社会组织发展还不是特别鼎盛的时候,实际存在足够竞争的情况并不普遍。在很多情况下,合同双方在正式确立合同形式之前已经有了不同形式的接触,因此,政府在合同管理的过程中要尽量做到竞争性招标、通告、标价和竞标者公示,等等,用公开、公平的标准来审核社会组织获得承接政府职能的资格并选拔获胜者,设置合理的时间表,确定其完成政府相关职能的绩效的明确标准等。政府在监管社会组织的同时,还应该创造一个有利于竞争的社会条件。

   (五)加强评估的力度

政府是整个社会的合法管理者,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:公共管理与政策评论
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