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马岭:国家安全委员会与50年代最高国务会议之比较

更新时间:2014-01-27 16:52:07
作者: 马岭 (进入专栏)  

   二、体制与职能

    

    (一)体制
1954年宪法规定最高国务会议对于国家重大事务只有“提交意见权”,最高国务会议的意见如何形成并没有规定,鉴于我们当时不接受个人元首而强调集体元首制,因此应无意通过宪法赋予国家主席对最高国务会议意见形成的决定权,即最高国务会议的意见应该是集体讨论的结果(至少理论上是如此),这是一种合议制。而国家安全委员会在性质上应属于国家行政体系,因此其决定应该由主席作出,委员会其他成员的意见对决策的形成只具有咨询、参考的作用(尽管这些意见被采纳的可能性很高,但毕竟不同于集体决定),因此这是一种首长制。当然,50年代最高国务会议仅仅在规范层面上是集体讨论和决定,作为会议召集人的国家主席实际拥有比会议其他成员更多更大的权力,具有首长制的基本特点,因此最高国务会议与国家安全委员会在体制上的区别可能仅仅限于规范层面,而实际操作中是大同小异的。  

    (二)职能

    依据1954年宪法第43条的规定,最高国务会有权就“国家重大事务”提出意见,但何为“重大事务”却没有具体标准。之所以作出这样相对原则的规定,并非由于考虑不周。在当时宪法草案讨论阶段,“反馈的问题中,关于国家主席的性质、地位和职权议论得较多,并涉及到最高国务会议的权能、组织结构等问题”,“有很多意见要求进一步明确最高国务会议的组织结构、法律地位和权力范畴等”。当时也“曾经参阅若干西方资本主义国家成熟的宪法,更参考了苏联和东欧等社会主义国家的宪法和政治制度。虽然在一些国家存在‘国务会议’、‘部长会议’等制度,但最高国务会议与这些制度没有直接的借鉴关系,更多地是适应国内政治关系的产物。鉴于当时条件下国内外缺乏成熟经验,有关方面对于最高国务会议的认识可能也还不甚明确,有待于在实践中探索规范。因此宪法起草委员会没有对以上问题或意见予以采纳和补充,依然采取了比较模糊的条文,对最高国务会议的组织、地位和作用等未相应作出具体规范。”[19]
然而,模糊的条文在实践中却是基本清楚的,有学者从实证角度将最高国务会议的内容大体归纳为四个方面:其一,会议召集人即国家主席在会上发表带有国家基本政策性和方针性的讲话,这是最高国务会议的主要内容。[20]其二,有关党政方面负责人向会议做工作性报告。[21]其三,讨论中共中央、国务院提交的重大政策意见或国家政治生活中的重大问题。[22]其四,在“两会”前夕主要讨论将提交人大和政协会议的相关报告,协商将提交“两会”的人事提名和任命。这是最高国务会议后期发展过程中的一个重要趋势。[23]“通常在最高国务会议上,与会人员听取国家主席的报告或其他工作报告后,对这些报告和提交会议的政策草案进行充分讨论、研究,提出不同看法或修改意见,使这些报告得到补充、完善后在适当场合(如全国人大会议或政协会议)公开发表,使必要的政策意见调整、完善后经过一定程序正式颁布施行。”[24]从以上四方面的内容来看,设置最高国务会议是执政党在尝试着通过国家机关来实现党的领导,当时“毛泽东大量重要的政治活动就是通过国家主席和最高国务会议进行的,从1954年到1958年,毛泽东召开过大约16次最高国务会议,相反,中共中央的会议远远少于国务会议。”[25]这是在尝试着取消以党代政的统治模式,希望执政党通过国家机关来实现其对国家的领导,这不论在当时还是在今天都有相当大的正面意义,可惜后来没有坚持下来,改进就更谈不上了。[26]
与最高国务会议讨论的是“国家重大事务”相比,国家安全委员会讨论的应是与“国家安全”有关的重大问题,“国家重大事务”包括国家安全问题,但不限于此,前者的范围更大,边界更模糊,后者则有“国家安全”的界定。但当今世界的“国家重大事务”与国家安全往往都有一定的关系,因此二者的权力范围实际上是比较接近的。[27]最高国务会议所讨论研究的议题,“多是关乎国家政治、经济、外交、军事乃至思想、学术领域的大政方针,涉及的领域多,层次也高。”[28]国家安全委员会讨论的内容在某种程度上也具有这种多向性、高层次性,但涉及面应不具有最高国务会议那样的全面性(关乎国家政治、经济、外交、军事乃至思想领域等),而是应局限于国家安全领域(至少经济和思想领域一般不应介入)。
笔者认为,对即将设立的国家安全委员会的职权,最高国务会议的实践经验可以供我们做适当参考——当然是有选择地参考。如最高国务会议第一方面的职能在今天已经没有合理性,国家主席“发表带有国家基本政策性和方针性的讲话”是可以的,但不应是在国家安全委员会里,而应当是在全国人大的会议上(相当于政府在人大所做的工作报告)。这不仅是一个地点的变动,而且包含着对权力的规范。国家主席兼国家安全委员会的主席,其身份具有双重性,作为国家安全委员会的主席应向人大汇报工作,汇报的内容应是安全方面的工作(单项汇报);作为国家主席也应向人大汇报工作,但汇报的应是国家主席全方位的工作——不限于安全领域(综合汇报)。50年代的最高国务会议每次会议的议题内容都过于“广泛而灵活”,随形势而定,随最高领导人的意向而定,有较强的人治色彩。今天国家安全委员会对人大的汇报工作应当是相对规范的,汇报人不应具有太多的灵活性(不能想汇报什么就汇报什么,不想汇报什么就可以不汇报什么),也不应有太多的宣讲性(而应是报告性)。最高国务会议第二个方面的职能即“有关党政方面负责人向会议做工作性报告”可以适当保留,国家安全委员会也应听取有关人士的报告,但向国家安全委员会做工作报告的人员应是国家安全委员会的成员,或与国家安全有关的人员根据形势的需要而做的临时汇报,汇报的内容主要涉及国家安全问题。与50年代相比听汇报的人员有相似性(如都包括国家主席),而做汇报的人有一定区别——不具有50年代“有关党政方面负责人”那样高的规格。最高国务会议第三个方面的职能“讨论中共中央、国务院提交的重大政策意见或国家政治生活中的重大问题”,也可以适当借鉴,讨论的对象可以是“中共中央、国务院提交的重大政策意见”,但应属于“国家安全”方面的重大意见,而不应像最高国务会议那样讨论的范围无所不包。最高国务会议第四个方面的职能,即在“两会”前夕讨论将提交人大和政协会议的相关报告,协商将提交“两会”的人事提名和任命,也可以有选择地保留。其中“提交人大和政协会议的相关报告”是可以的,只是其“相关性”应明确与国家安全有关;而对“人事提名和任命”的讨论应取消,作为国家安全委员会主席应有权对国家安全委员会的成员“提名和任命”(“决定”应该通过人大,即国家主席提名,人大决定,国家主席任命),但“提名”不是国家安全委员会讨论的议题。国家主席在人大会议上的提名是否需要在会前商议、与谁商议,是值得探讨的,如提名前是否需要与总理协商讨论,宪法可做出明确规定。[29]
总之,国家安全委员会的职能应围绕“国家安全”来设定,其性质有两个层次:就委员会的主席来说,他有决策权,其决策具有法律效力;就委员会的其他成员来说,其沟通、协商、汇集信息、提出建议等行为只具有咨询性,是为首长作出决策提供帮助,具有辅助性。  

    三、 引申出的问题:集体领导与个人领导

    

1949年建国后,我们的宪法和党章规定的都是集体领导,但实行的却多是个人领导。从宪法体制的意义上看,集体领导还是个人领导,要看实行于什么机构,如果国家最高权力没有适当的分权,即“议行合一”,那么,不论是集体领导(集体议行合一)还是个人领导(个人议行合一),都不可能给国家带来长治久安。从这个意义上说,体制比工作方式更重要。
我国宪法确立的人民代表大会制度是“议行分离”而不是“议行合一”的政体,这一点是我们应该坚持的,《决定》强调要“坚持和完善人民代表大会制度”,笔者认为“议行分离”就是其中需要“坚持”的内容。众所周知,我国领导体制真正的问题在于,涉及类似领导改革、国家安全这样的重大问题,是应由一个7人组成的委员会决定,还是应由个人说了算(体制承认核心性的个人地位)?前者是我们一直倡导的“集体领导”,后者是我们一直反对的“个人专权”。毛泽东、刘少奇等老一代共产党领袖都有大量这方面的论述,[30]虽然实际操作起来可能经常走样,甚至完全变形,但不论怎么说,那是共产党人追求的一种理想。问题是这一理想怎么转变为现实的国家制度?鉴于“集体领导”主要是一种党内的权力模式,党内的民主体制应该怎么建设,是否需要分权以制衡,不在本文探讨之列,笔者在此仅从国家宪法的角度进行分析。[31]
从国家宪法的角度看,“集体领导”的“集体”在国家权力体系中的作用主要是靠议会来发挥的,即集思广益、充分讨论、民主协商;“集体领导”的“领导”其权力属性则主要指行政权,行政权宜集中不宜分散,这样才能满足行政管理相对低成本、高效率的基本要求,机构臃肿、人浮于事、久拖不决、效率低下都是行政的大弊。因此,在宪法层面上(不是某个地方某个单位也不是党内),如果一个国家机构既要有“集体性”,又要有“领导性”,那就只能建立“议行合一”的体制,即立法权和行政权不分,其实行的后果只能是权力放羊(在制度的笼子之外)。因为这个机构既是立法者又是执行者,没有监督者(理论上由人民监督,但由于人民是分散的——虽然人民的监督是必要的,但不能代替常设性的国家机构的监督职能)。我们现在体制的最大问题主要不是行政权太集中了,而是人大的权力太虚弱了,宪法规范上是“议行分离”的,但实际上是“议行合一”或准“议行合一”的。虽然人大的立法权30年来已经取得初步成绩,监督权也正在渐渐行使,但还是很不够,尤其是任免权、财政预算的决定权、质询权和调查权等监督权还远远没有发挥出应有的作用。《决定》明确提出要“完善人大工作机制,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”[32]这都是很好的改革措施,但是需要花大力气、下大功夫去贯彻落实。
这里有一个理论问题,把国家最高权力交给一个“集体”,而不是一个“个人”,是否是可行的,或者是更符合中国国情的?如有学者认为我国“从政治发展的特点和条件看,中国社会主义制度的政治优势就在于有一个好的中央政治局常委会,这成为中国决策正确、发展成功的最关键政治条件。中央政治局常委会由9名成员组成,分别代表党、国家和军队等八大领导机构,分工合作与协调合力,形成了中国特色的‘集体总统制’。这一制度的最重要特征就是‘集体’二字:是‘集体成员’,而不是‘个人’;是‘多个机构’,而不是‘一个机构’;是‘集体智慧’,而不是‘个人智慧’;是‘集体决策’,而不是‘个人决策’。它的实际运行体现在五大机制:集体交班、接班机制;集体分工协作机制;集体学习机制;集体调研机制;集体决策机制。”[33]笔者认为,这显然是一种“议行合一”的制度,它或许可以适用于党内,但不宜作为国家层面的制度存在。“集体总统制”在理论上是不成立的,在实践中是没有的,总统制就是总统制,没有个人总统制和集体总统制之分。总统制是一种政体,总统在其中既是国家元首又是政府首脑,实行的是个人负责制,但并不排除国会在这一政体中的地位和作用,总统作为一个国家机构实行个人负责制也不等于总统制作为一种政体是个人制(由此而推论出还有集体总统制)。政治局常委会既然是一个“集体”,且是“集体决策”,那么就可以判断是一种合议制。从党章上看,中央委员会有执行性和领导性的双重属性,但执行性是第一位的,真正的权力机关是党的代表大会和代表会议;常委会“在中央委员会全体会议闭会期间,行使中央委员会的职权”,因此常委会也应具有执行性和领导性的双重属性,其执行性也应是第一位的。[34]“胡文把中共中常会的地位和现实职能描述为‘集体总统’,(点击此处阅读下一页)


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