返回上一页 文章阅读 登录

史啸虎:农村土地承包权流转局限性分析

更新时间:2014-01-25 21:17:44
作者: 史啸虎 (进入专栏)  

    

   今年中央一号文件着重提出,要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”这是一个进步,也是一件好事。因为这一政策的推行可以适当增加农民,尤其是进城打工的农民工及其家庭的收入,也将有利于农用土地适当集中搞规模化经营。表面上看,这样做还有利于贯彻国家粮食安全战略。但是问题并非这么简单。我认为,农村土地承包权流转本身存在着极大的局限性,弄不好不仅解决不了农民进城定居城镇化问题,甚至还会反过来阻碍国家粮食安全战略的实施。具体分析如下:

    

   一,农村土地承包权流转只是一项轻徭薄赋惠农政策,远不足以解决人的城镇化问题

   有人很可能对这一标题不以为然,农村土地承包经营权流转可以增加农民,尤其是进城打工农民的收入,为何不足以解决人的城镇化呢?对此,我们先说一些数据吧。比如,2012年我国农民工的人均年收入为2.6万元。按农民工家庭平均3.5人口计,其人均收入则约为7500元/年,加上土地流转收入人均1400元/年(按平均每户承包土地7亩,人均2亩,每亩流转租赁费600元+100元粮食补贴共700元计——部分地区承包地流转租赁价格或高于或低于这一数字——作者注),农民工家庭人均收入大约为8900元/年。这一收入水平高于同期以务农为主的农户家庭人均7000元收入,但与同期城镇居民人均年收2.7万元相比则仅为其三分之一。也就是说,2012年城镇居民人均年收入是进城打工农民家庭人均年收入的3倍。

   这个算法是站得住脚的。再说一个数据为辅证吧:根据官方数据,2012年我国城乡差距约为3.23:1。对于农民工家庭人口来说,城镇居民人均收入比其大约高3倍而不是高3.23倍,正好与我的这一计算大致相符。当然,这还只是算了农民工的人均直接收入,没有将教育、医卫和社会保障等社会福利包括在内。因为这些福利的提供是政府的职责,应由政府的公共服务加以解决。不过即便如此,这也足以说明,农民工打工收入即便再加上这次允许其承包土地流转而增加的土地流转收入,也只有城镇居民人均收入的三分之一,显然是远不足以支撑农民工家庭迁徙和定居城镇的成本的,更不用说在城市买房定居了。

   那么,土地承包经营权流转对于农民,特别是农民工来说,就没有好处了吗?当然不是。好处是有的,也就是前面算出来的,即在农民工打工收入基础上再增加一笔额外的土地流转收入,人均约为1400元/年左右。这笔收入是一个什么概念呢?我们可以再算一个帐。10年前中央推行惠农政策,取消农业税和增加粮补,每个农民约可增收入300元/年(取消农业税农户每人约可增加100元收入,而粮食补贴每亩100元,按7亩地,700元,平均3.5口人的家庭,每人亦可增加另外200元)。但如扣除这十年来的物价上涨因素,这次允许承包地流转的惠农政策与10年前取消农业税的那次惠农政策在程度上虽然略好些,但其实也差不多。这就是说,对于农民而言,承包权流转能够增加收入当然是好事,但这远不能解决不了他们迁徙定居城镇这一大问题。

   有人会说,那现在承包地可以抵押贷款呀。允许承包地可以抵押贷款虽然扩大了承包经营权的权能,增加了农民的选择,但土地承包权本身的价值有限,这使得即便拿其去抵押贷款也贷不到多少钱,最多是其流转租赁费的2-3倍,每亩1-2千元而已。而且贷款的钱你能拿来消费或移居城市吗?肯定不行。另外,根据报道情况看,各地在承包地抵押贷款的操作上都有一个相关政府部门审核和登记的环节,否则商业银行就不愿发放贷款。我们且不说承包权可以抵押贷款是否符合通行的金融信贷原则,只说这样做今后会给政府走成怎样的困扰。因为政府硬性推行承包权可以抵押贷款,其实是在拿政府的信用做担保。以后一旦农民无法还款,发生信贷诉讼,政府将何以处之?准备好了履行担保责任帮助违约人还款吗?如果没有,今后发生了该怎么办呢?即便银行胜诉,它要那块地的承包权干什么?土地所有权人又将如何看待此事并维权呢?

   所以我们可以说,允许承包地流转及抵押贷款等扩大承包权能,对农民而言,经济上仅是多了一个选择,又一次轻徭赋而已,解决不了多大问题,而且,今后还会产生很多显而易见的法理矛盾和法律纠纷问题。

   我之所以要计算前述这个小账是为了让决策者和读者们知晓:仅仅是推行农地承包经营权流转而不是推行包括集体建设用地和宅基地在内的整体集体土地产权制度改革,是远不能推进城镇化的。从这个经济小账可见,2.6亿农民工即便将他们所承包的土地经营权全部流转出去,他们还是无法籍此而移居城镇的。相反,流转出去的土地承包权却像一块食之无味弃之可惜的鸡肋,紧紧地勾住那这些希望移居城镇的农民,使之无法脱离土地的羁绊而最终融入城市。

   那么有人会说,即便土地承包经营权不能让农民迁徙城镇,但它会有利于土地相对集中,从而有利于推进农地的规模化经营和国家粮食安全战略的实现。所以还是可以搞的。对此结论,我仍然不敢苟同。因为很多地方的实践都表明,仅仅是农业用地承包经营权的流转而不是其完整产权的市场化交易,表面上虽可暂时实现农业的规模化经营,但也是不可持续的,而且还有碍于国家粮食安全战略的贯彻落实。

    

   二,农地承包权流转不利于粮食生产,也有悖于国家粮食安全战略实现

   前面我们说了仅靠承包权流转远不足以从经济上帮助农民工家庭迁徙城镇,不利于人的城镇化推行。这里我再说一下农地承包权流转为何会有碍于国家粮食安全战略的实施?根据去年我们对安徽省某些县市乡镇的调查,发现承包权流转价格一般都是按当地粮食平均年收成计算的,约为500-700元/亩。低于这一流转价格就很难租赁到流转的承包农地。但按照这一平均年收的土地流转费用支付后,土地租赁方,也即承包土地的受让方,如再在流转租赁来的土地上继续种粮食,绝大多数都会出现经营亏损,除非他能在种植成本不变的情况下,一下子将粮食产量提高20%或以上。但这在实践上是绝对不可能的事儿。

   于是,至少有三分之二或以上的承包土地租赁方(很多都是企业和公司),在获得流转来的农地后,都拿来或种植高档水果和大棚蔬菜或搞园林建设,还有不少干脆改变农地用途,从事特种养殖或发展农家乐等旅游设施,试图以此弥补先前按照当地平均年收支付了的流转成本,避免亏损。但这种做法已在不同程度上减少了当地粮食种植面积。当然,也相应减少了当地的粮食产量。还有一部分农户,如种田大户和家庭农场,受让土地后虽然还坚持继续种粮,但其必须承担的高昂的土地租赁成本则使之基本处于亏损或非盈利状态,大多艰难度日。国家给与他们的某些补贴,如农机和燃油补贴等,每亩仅几十元,远不能弥补其必须付出的每年每亩数百元的土地租赁费。毋庸讳言,这种情况已严重影响了土地流转较多地区的粮食生产和产量。可以说,凡是农地流转较多地区,其粮食总产量大多是降低而不是增加的。还有,受到第二轮承包年限的制约,很多地方的土地流转期限多为8-10年左右,很少有10年以上的。土地受让方因此一般不愿意在租赁土地上增加种植业所必须的地力培育上的投入,导致地力过度透支逐渐衰竭。

   就以上情况看,农地承包经营权流转本身并不是一种可持续发展的能有效地扩大农业规模化经营的方式。即便表面上暂时扩大了农业规模,但因承包经营权流转本身所产生的相当于普通年收的成本,使得继续种植粮食难以为继。如果承包地租赁方不得不因此改变农地用途转作它用,则必然会让国家粮食安全处于一个危险的境地。

   对于后者,国家虽然可以通过颁行严格的土地流转管制办法加以严格地控制,但这样一来,必然会限制农地流转,使得计划中的农地规模化经营成为泡影。而对于前者,如果国家通过增加对流转土地的受让方——种田大户和家庭农场的种粮补贴来予以鼓励,则又会大幅度推高粮价,引发基本物价上涨。不仅如此,这类无限制增加农业补贴的做法还必然会受到WTO黄箱规则(WTO成员国对农业补贴不能超过本国农业总产值的8%)的进一步制约,甚至引发其它国家的不满和抗议。

    

   三,应推行包括农地在内的整体集体土地产权制度改革,赋予农民完整的土地产权

   十八届三中全会《全面深化改革决定》第21条指出,要“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”可以说,这句话是十八届三中全会关于农村集体土地产权制度改革的核心所在,也是这届全会《决定》可以流芳百世的主要依据所在。众所周知,包括农民承包土地在内的集体土地是农村最大的一块集体资产,赋予农民对集体资产股份的各种权利就必然意味着也要将农地的各种权利以股权方式赋予农民。什么叫赋予农民财产权?将农村集体土地完整的而不是部分的产权赋予农民才对呀。我们不能说,我只赋予你某种集体土地完整产权,某些土地只能赋予你部分产权。这种不全面的产权制度改革只会造成更多的矛盾和问题。

   有人说,三中全会《决定》第20条只是赋予了农民承包地的各种权能,没说承包地是可以股份化的集体资产,也没说赋予农民承包地的各种权利,甚至还用这一条款来否定和阻扰对承包土地进行必要的土地产权制度改革。

   其实,土地的承包经营权只是土地完整产权中的一部分,其它产权除了集体土地所有权外还包括第21条中所说的有关集体资产股份的那两个很重要的有偿退出权利和继承权利等。这是经济学上的一个常识,否认这一点显然是不明智的。如果我们不是将承包土地如同集体建设用地那样也纳入集体土地产权制度改革范畴,而是刻意将承包土地撇除在集体资产股份化改革之外,那么我们的集体土地产权制度改革就是不完整的,也是不可能成功的。如果我们满足于并局限于在所谓的土地承包权而不是承包地的完整产权上做文章,那就等于在螺蛳壳里做道场,是没有出路的。而且,这种有限改革既不能促进农民工迁徙定居城镇,也不能有效地促进农地的规模化经营,甚至还会对国家长期的粮食安全战略的实施产生极为不利的影响。不仅如此,长期将土地的承包经营权与土地所有权人为分离不仅与法理不合,还会埋下很多潜在法律纠纷的根子。

   比如,与国有土地只有一个政府作为其所有权行使人不同,集体土地的所有权行使人数以十万计。我们在推出承包土地流转政策时大多是越俎代庖,从未征求过集体土地所有权行使人的意见,也基本无视他们的法定权利。现在也许还好办,因为现在农村的所谓集体大多是虚置的,很少是组成法人的,而且市场经济下的财产权利意识在基层干部中普遍淡薄。随着集体资产产权制度改革不断深入,集体土地所有权行使人亦将逐步法人化,组建为各种类型的合作社或公司,土地所隐含的巨大的市场价值也会不断显现出来。可以想见,在不远的将来,即承包土地流转若干年后,如果届时各地的集体土地所有权行使人,即这些组建起来的各种类型的合作社和公司的市场经济下的土地财产意识觉醒过来时,它们必然会向所有权属于自己的那些流转土地的租赁方主张并申索自己的权利。那时将会产生多少法律纠纷来?谁也无法预料。但如果政府通过颁行一些政策压制它们的权利申索,这又会产生一个新的问题:法理何在呢?不是要让市场在资源配置中起决定性作用吗?那为什么土地所有权人不能主张和申索自己的权利呢?

届时,类似于这样的法律问题还会出现很多。比如今后农民们也许会问:同为集体土地,为何集体建设用地可以与国有土地同价同权上市交易,而自己的承包地和宅基地却不能?为何土地承包经营权只允许流转而不将其完整产权赋予我们以让我们能够有偿退出?(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/71777.html
文章来源:爱思想首发,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。
收藏