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金碚:国企改革的两个维度三个层面

更新时间:2014-01-21 21:08:28
作者: 金碚  

    

   党的十八届三中全会开启了中国全面深化改革的新征程,国有企业改革必将在全面深化改革中继续承担重要责任。国企改革的深化将是全面深化改革的关键环节之一,全面深化改革的一些“硬骨头”也将突出地体现在国企改革上,这也将是中国改革观念基础深刻升华的体现。国企改革主要涉及强企和利国两个目标维度,以及资产关系、治理结构和国家规管三个着力层面。

    

   一、国企改革的目标定位:善自身和善天下

   在市场经济中,国企是特殊的企业组织形式,其设立者是代表全民利益的国家,而不是一般的自然人或民事法人主体。因此,国企的职能和绩效一方面体现在跟一般企业相同的经营效率和效益的自身表现上,即必须增强自身活力和竞争力;另一方面还必须体现在是否实现了其所有者——国家和人民——的意志和利益的特殊要求上,即能否完成国家和人民所赋予的使命。当前,国家和人民最大的意愿和利益要求就是要全面深化改革。国企的所有作为都必须服从其所有者的这一意志和诉求。

   由国企的上述基本性质所决定,它们必须接受双重绩效评价。第一,作为企业,要评价其经营效率的高低,是亏损还是盈利,是否具有市场竞争力等。第二,作为国企,必须评价其是否体现了国家意志和人民的整体利益要求。两种绩效评价属于不同层次。第一层次是市场评价和企业效率或竞争力评价;第二层次是所有者利益即国家和人民意志评价,这决定了企业是否有必要保持国有的国家决策:

   可以说,过去的35年,国企改革目标主要定位于要达到第一层次的目标,即脱困增效,做大做强。而当基本实现了这一目标后,国企深化改革必须继续向下一个定位方向推进。

   也就是说,时代在前进,国企改革的目标定位也必须与时俱进。改革开放35年来,尽管国企改革和发展确实取得了不容怀疑的成就,但是,人民仍然有很多不甚满意之处。原因就在于,人民并不仅仅满足于国企的“独善自身”(经营改善、收益增加、做大做强),而且要求国企必须“广善天下”。可以说,广善天下是国企的“天职”。国企如果仅仅做到“善自身”,而不能“善天下”,也就不能得到人民和社会的满、意评价。人民会问:由于国企的存在,市场体系能够更开放(无壁垒)、更竞争有序(无歧视)吗?由于国企的存在,整个经济体系能够更有活力吗?由于国企的存在,社会财富和收入的分配能够更公平吗?由于国企的存在,广大百姓能够分享收益吗?由于国企的存在,政府和市场的关系会更合理吗?总之,就算国企自己做大做强了,“天下”因此而有何不同呢?能够更有助于“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民”吗?

   因此,国企必须深化改革,以彰显其履行“善天下”职能的贡献,以此证明其存在的理由:第一,确定更有利于增强国民经济活力和促进国民经济体系整体有效运行的国企改革方向,推进全面深化改革。第二,在实现经济发展方式转变、建设重大民生事业工程,以及实现战略性新兴产业发展的关键突破,特别是形成保证国家安全的危机应急机制等方面,发挥更有效的功能。第三,在改善市场运行秩序和产业组织结构(大、中、小企业公平竞争)方面,特别是在“使市场在资源配置中起决定性作用”和“建设统一开放、竞争有序的市场体系”上发挥积极作用。第四,在发挥收入分配“公平标杆”功能,扭转社会收入分配差距过大偏向上发挥积极作用,即国企应以自己的行为告诉人民和社会:什么是我们所追求的分配公平和共同富裕目标。这些都是国企在全面深化改革中必须承担的重大历史责任,也是考验国企是否真正表现出公有制优越性的试金石,以证明“发挥国有经济主导作用”的合理性和可行性。

    

   二、国企改革深化方向:资产、治理和规管

   国企要更好地承担起这一历史重任,就必须按中共十八届三中全会的要求,完善现代企业制度。国企是现代企业群体中的重要组织形式之一,中国建立现代企业制度的关键之一就是必须探索建立符合中国国情的现代国企制度,即必须以建立现代国企制度的客观规律和原则,继续深化国企改革,实现国企根本性质的再塑造,使之成为现代企业群体中符合现代企业制度基本原则和分工定位的有效组成部分。因此,国企改革不能只是在市场化和商业化的第一阶段途中停滞不前,而必须将改革推向深入,建立完善的和合意的现代国企制度。

   首先,在资产关系层面,国企要进一步探索公有制的有效实现形式和融入市场经济尤其是经济全球化的资本运作方式。十八届三中全会《决定》提出,一方面要“完善产权保护制度”,“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。“以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”另一方面,要“积极发展混合所有制经济”。并指出:“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。”

   而且,《决定》规定,国家对国企的资产监管要“以管资本为主”。在资产关系层面上深化改革是进一步推进国企改革的关键和基础。完善资产关系制度,才能为建立更有效的公司治理结构和国家监管奠定基本的产权关系基础。

   其次,在公司治理结构层面,《决定》指出,要“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度,更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。建立长效激励约束机制,强化国有企业经营投资责任追究。探索推进国企财务预算等重大信息公开。”并且,特别强调了,“国有企业要合理增加市场化选聘比例,合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。”这是对公众关于国企因存在内部人控制现象而导致高管薪酬不受约束的尖锐批评的直接回应。

   国企的公有制性质决定了其在公司治理上的特殊性质和特殊要求。也就是,既要保证国企经营的自主性、灵活性,以增强其市场竞争力;又要防止委托代理关系上的缺陷而导致内部人不当控制,、产生利益冲突现象。可以说,这是全世界国企治理的一个难点,也是国企改革效果的标志。

   最后,在国家规管层面,《决定》明确规定了国企所承担的国家使命和社会责任,以及国企经营者必须遵守的一些行为规则。指出,“国有企业属于全民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。”要“以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点,进一步深化国有企业改革。”明确规定,“国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”要“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,二0二0年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生。”

   可见,由于国企改革目标的二维性质,深化国企改革的着力层面,不仅要通过资产关系和治理结构的优化而实现更高效率和更具安全性的经营状况,而且还要通过国家规范和监管保证国企的行为高度符合国家意志和人民意愿。

    

   三、国企应成为“以公平促进效率”的践行者和行为表率

   35年来,为了消除计划经济下效率低下和绝对平均主义的痼疾,我们实行了“效率优先,兼顾公平”的政策理念和制度设计思路。这尽管具有历史的合理性,也确实取得了明显的成效,但是,这一政策取向是具有很大缺陷的。尤其是当中国已经进入市场经济发展的中程阶段,继续以这样的理念来发展经济和处理社会关系将导致难以克服盼‘不平衡、不协调和不可持续”的现象和矛盾。因为,这样的政策取向,意味着可以牺牲公平的方式来提高效率,不惜采取各种可以获得“立竿见影”短期效果的歧视性政策,例如,将市场经济的竞争主体区分为“主导”者和“补充”者、受重点保护的和被一般保护甚至受限制的、可以获得特殊优惠待遇的和无权享受优惠政策的、严格监管的和放松监管的等等。

   在这样的政策取向下,各类企业都觉得自己处于不公平的地位。国企抱怨不能采取非国企可以采取的一些竞争手段;非国企抱怨不能进入只能允许国企进入的领域。外资企业抱怨受到各种限制,内资企业抱怨没有外资企业可以享受的“超国民待遇”。

   一旦可以通过不公平的方式进行市场竞争,特别是如果这种不公平是体制和政策所造成时,企业就不再有心思和精力进行技术创新,而必然将更大的精力投向争取优惠待遇和向政府寻租上。所以,从长期看,缺乏公平也必然丧失效率,因为它抑制了更多的微观经济主体的活力,扭曲了企业经营决策的方向。其实,当竞争不能公平进行时,要“兼顾公平”也是很困难的。所以,在我们取得了巨大的经济成就时,人民的不公平感却越来越强烈。

   因此,当进入全面深化改革的新时期,政策取向必须逐渐向“以公平促进效率,以效率实现公平”的方向调整。我们看到,三中全会《决定》的一个重要表述是,“国家保护各种所有制经济产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护,依法监管各种所有制经济。”所以,国企必须要有充分的心理准备,不能再在政府的特许、保护、优待条件下经营,而必须适应国家对各类企业一视同仁的市场竞争环境。不仅如此,在一些行业中,由于国企实力特别强大,为了平衡不同竞争者盼‘市场势力”,政府将采取扶持弱者(中小企业)的竞争政策,使国企面对势均力敌的竞争者。因此,国企应成为改善市场公平竞争秩序的表率和积极促进者。这也是国企肩负的改革使命。

   总之,在全面深化改革的新时期,国企应有比在前35年的改革中更强烈的使命感,肩负起改革大业的历史重任,做拆除阻碍全面深化改革的思想障碍和利益藩篱的勇敢践行者。前35年,作为改革中心环节的国企改革有力地推进了经济体制改革。当前中国进入全面深化改革和打造经济发展升级版的历史新时期,国企改革也必须有其“升级版”和“第二季”,与改革部署同步,与国运大势共命,与民意诉求一心。因为,国企性质决定了必须服从全面深化改革的国家意志和人民意愿!

  


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