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朱水成:政策执行的中国特征

更新时间:2014-01-18 23:38:03
作者: 朱水成  
重新回归“条条专政”时期。1969年,中国政府再次启动了大规模的放权运动,并最终形成了“条块结合、以条为主”的体制。

   1979年,中国拉开了“减政放权”改革运动的帷幕。中央向地方政府下放各种行政、立法和经济管理权。大量实行“条”管的部门变成了“块”管,形成了“条块结合、以块为主”体制。由于改革开放之后各级地方政府逐利动机被释放出来,与权力下放相伴而生的是地方分散主义。自上世纪90年代中期开始,中国又呈现出权力不断上收的趋势:分税制改革设立国税局;央行、银监会、证监会、保监会实行垂直管理;工商、质监、药监、土地等部门实行省以下垂直管理。(19)尽管如此,当前的行政矩阵制依然维持在“条块结合、以块为主”的状态。

   纵观新中国的历史演进可以发现,自行政矩阵制诞生伊始,条块之间的矛盾就已存在。尽管在当代中国政治生态环境下行政矩阵制不是一种理想的制度安排,但却是必要的。

    

   三、政策执行的模式特征

   政策目标从中央到地方或者从上级到下级往往要经历政策细化或再规划的过程。这一细化或再规划过程针对中央或上级政府而言就是政策执行。从政策制定到政策面向直接对象的最终执行,中间存在着一定的层级距离,同时也会牵扯到多个平行的职能部门,需要它们之间的相互配合与协调。由此造成了中国政策执行的“层级性”与“多属性”特点。(20)为克服和减少政策执行层级性和多属性对实现政策目标的不利影响,中国采取了“高位推动”、“逐级发包”和“晋升锦标赛”等模式来予以化解。

   (一)高位推动

   由于大量政策的实施都需要多个不相隶属部门之间的合作与支持,而这些不相隶属的部门或官员彼此之间又不能发布具有约束力的命令。为保证各部门在政策实施过程中能“心往一处想、力往一处使”,中国通常会采取利用某一具有较高权威性的组织来负责某项政策的实施。这一具有中国特色的政策执行特征就是“高位推动”。

   当代中国政策执行过程中的高位推动通常可区分为两种情况:一种是利用各级党委来推动政策的实施,“书记挂帅”是其典型表现形式。它以中共在党政双轨结构—功能体系中处于绝对领导地位为基础。在高度集权的计划经济体制下,由于过分强调党的一元化领导,从中央到地方各级党委形成了“党包办一切、干预一切”的局面,“坚持中央的统一领导,变成了‘一切统一口径’”;(21)在党内则出现了权力“集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板”。(22)改革开放之后,“书记挂帅”的现象虽然有所弱化,但依然时有所闻:2009年10月11日,《广州日报》报道“广州市白云区区委书记挂帅扫荡制贩假发票”;2010年8月5日,《光明日报》刊登报道,“海南省委书记亲自挂帅治理旅游厕所”;2012年6月14日,《南方日报》报道,为推进阳山县“三打两建”工作迈向深入,县委书记挂帅亲自抓。……媒体的报道也许不足为信,但出自国家领导人之口的“书记挂帅”由不得你不信。为推动集体林权制度改革,建立以家庭承包经营为基础的林业经营体制。党中央、国务院于2003年出台了《关于加快林业发展的决定》,作出了加快林业发展的决策部署;2008年又颁布了《关于全面推进林权制度改革的意见》。国家林改政策的目标依次是实现农民增收、林区和谐与生态良好。由于试点的27个省各自有着不同的经济、地理、人文背景,从而在上述目标群中有着各自不同的偏好,不同的偏好也就决定了有着各异的林改目标和林改策略。为防止各地政府在林改过程中发生偏离政策目标、违背政策精神的现象,在中共中央的高位推动下,出现了省、市、县、乡、村“‘五级书记’抓林改、‘四大班子’齐上阵”(23)的壮观景象。

   另一种是通过成立×××工作领导小组来推动实施那些需要多个部门配合的政策。领导小组的组长通常由需要采取配合行动的各部门的共同领导来担任。建国以来,工作领导小组便持续地存在于中国政治生活之中。在党政不分、以党代政计划体制下,领导小组主要设置在各级党组织内。在《人民日报》1960年报道的29种领导小组中有28种设在各级党委,如玉米生产领导小组、工业领导小组、交通运输领导小组、钢铁生产领导小组、畜牧业领导小组、除四害讲卫生领导小组、支援农业领导小组、化肥领导小组等,领域涵盖社会生活的方方面面。改革开放之后,工作领导小组按职能分设于党政机构内,并且在数量上同时呈现出逐渐减少和增多的趋势。据网友统计,目前中共中央设26个工作领导小组,国务院设有36个。地方各级党委和政府中均对口设有除涉及国防与外交事务以外的上述工作领导小组。

   (二)逐级发包

   相对于地方或下级政府而言,中央和上级政府制定的政策具有宏观性和整体性。为确保中央政策目标的实现,在政策执行过程中,我国通常采用的是先由中央政府对政策目标进行分解,然后发包给各省级政府,省级政府再向下逐级发包,一直到直接面向政策客体的基层政府。这一具有中国特色的政策执行模式被称为“逐级发包”,(24)它以政府职责同构为基础。政策任务的逐级“转包”既是政策执行的过程,也是政府职责和职权向下转移的过程,中央以下每一级承包方都要向作为发包方的上级政府负责,发包方则有义务监督承包方的履责情况。

   发包的政策目标既可能是量化的数字,也可能是质性的规定。前者如,为“稳预期、控房价、扩内需、转方式和调整收入分配结构”,国务院提出了2011年全国建设1000万套保障性住房的政策目标。为确保这一目标的顺利实现,住建部将这1000万套指标“分包”到各省级政府。以河北省为例,从中央政府总共“承包”了38.04万套的建设任务。之后,河北省再将这38.04万套的指标分解到11个设区的市,11个设区市又根据向省里承包的指标数在各县级政府之间进行“分包”。其中,秦皇岛、唐山、廊坊、邢台和邯郸5个市在“承包”目标基础上,按照超额20%的计划分解下达任务。石家庄、廊坊、保定和邯郸4个市,则将省定开工节点要求提前了1~2个月。(25)后者如,在2010年12月全国政法工作会议上,中共中央政法委书记要求各地政法工作部门要“创造和谐稳定的社会环境、公平正义的法治环境、优质高效的服务环境”。

   逐级发包制并非改革开放后的发明,譬如1950年冬的农村土地改革。中央确定了在1亿农业人口的地区进行土地改革的目标。为确保这一目标的实现,华东区“承包”了3500万~4000万农业人口的土地改革,中南区“承包”了4700万~5600万,西北“承包”了800万。(26)又如1951年的财政体制改革。在此之前中国实施的是高度集中、统收统支的体制,地方财政收入与地方财政支出不发生直接联系。为调动地方的积极性,中央决定开始实施统一领导下的分级管理体制。合理划分中央与地方财政收支范围,节余部分供地方使用。即便是当时最为重要的全国经济计划,也是通过“承包”的方式制定出来的——中央先提出一个大致数字,然后交各省据此编制地区规划,最后再由中央汇总平衡。(27)各省编制的地区规划也就是向中央“承包”的目标任务。

   (三)晋升锦标赛

   锦标赛理论作为一种激励机制最早由Lazear and Rosen提出,其核心特征是竞赛结果由参赛各方的相对名次而非绝对结果所决定。(28)周黎安用其来解释改革开放后中国经济近30年“非常规”高速增长的缘由。(29)实质上,锦标赛也是当代中国政策执行的典型特征,它是指中央政府以多个下级政府贯彻实施其所确定政策意图的情况作为评价标准来决定下级政府主要官员能否得到升迁的机制。对各级政府官员而言,晋升机会是一种极为稀缺的资源,因而具有极大的激励功效。因为一旦在晋升竞争中获胜,就意味着薪酬、福利与荣誉等收益都将获得合法增量。锦标赛的推行通常需要具备四个条件:第一,上级政府拥有下级政府主要官员的任命权。第二,不同层级政府之间存在职责同构现象。第三,政策目标的实现程度是可以测评的。第四,不同层级政府的权力集中于各级党委,尤其是党的一把手。由于新中国成立后的不同历史时期都具备上述条件,因而锦标赛也就不可避免地广泛存在。只不过在不同时间段,衡量下级政府实现政策目标程度的指标有所差异。

   在“政治挂帅”的毛泽东时代,特别强调政治忠诚,要求各地政府不折不扣地贯彻执行中央政策(不管这种政策是否科学合理)。那些贯彻实施中央政策不力的地方政府领导会被批评为政策执行不力甚至“执行路线”有问题。“大跃进”期间,各地政府在钢铁、粮食等计划指标和产量上展开的竞赛正是锦标赛达至巅峰的表现。如,华北区提出1962年产钢2000万吨,比国家原定指标高出700万吨;华东区提出1959年生产钢800万吨,两年赶上日本,4年超过英国。江西贵溪县早稻亩产2340斤;福建闽侯县早稻亩产5800斤;湖北孝感县亩产15361斤;湖北麻城县麻溪河乡亩产36956斤;麻城县白杲人民公社中稻亩产突破十万斤大关。(30)

   改革开放之后,由于中央特别强调发展经济,经济改革和发展成为各级党委和政府贯彻执行中央政策的重中之重。经济绩效自然成为评判锦标赛优胜者的核心指标,曾经有段时间甚至实行GDP一票否决制。周黎安等(31)通过对1979年至2002年省级官员数据的考察发现:经济绩效对省级官员的晋升有正影响,且任内平均经济绩效的影响比当年绩效的影响更大;在相对绩效考核中,在任官员相对于前任的经济绩效与晋升有着显著的正相关关系。

   自20世纪90年代末开始,地方政府在推进经济发展中所引发的负面效应日益突出。中央为此出台了一系列政策以引导和调整地方政府行为,促使地方政府在发展经济的同时关注生态环境、社会秩序、社会公平等问题,以至于锦标赛中的“一票否决”制相继被拓展到了计划生育、社会治安、环境保护、教育管理、三农问题、管理创新、党风政风、社会公平等十余个领域。(32)换言之,一旦中央和上级重视某项政策的实施,下级政府便会不遗余力地确保取得好的政策效果,以获得上级的青睐。有实证研究显示,地方政府在社会保障方面的财政支出与中央政府的重视程度之间呈正相关。(33)2005年3月,总理在全国人大三次会议的政府工作报告中提出了建构社会主义和谐社会的目标。为确保这一政策目标的最终实现,“群众满意度”成为“晋升锦标赛”中的另一项重要指标。

   综上所述,中国的政策执行是在中共的主导下,各级人大、行政和司法机关加以实施的过程,在实施过程中不可避免地会出现利益博弈和部门合作的困境。为此,通过“高位推动”、“逐级发包”和“晋升锦标赛”等措施来整合政策执行过程,以减少“政策失真”和“政策阻滞”现象,实现公共政策的目标与绩效。

    

   注释:

   ①转引自丁煌:《政策执行》,《中国行政管理》1991年第11期。

   ②丁煌:《利益分析:研究政策执行问题的基本方法论原则》,《广东行政学院学报》2004年第3期;谢炜、蒋云根:《中国公共政策执行过程中地方政府的利益博弈》,《浙江社会科学》2007年第5期;齐杏发:《当代中国政策执行的内部运行机制研究——基于南方某党工委职能履行案例的微观分析》,《理论探讨》2007年第5期。

   ③胡象明:《地方政策执行:模式与效果》,《经济研究参考》1996年第1期。

   ④龚虹波:《执行结构-政策执行-执行结果——一个分析中国公共政策执行的理论框架》,《社会科学》2008年第3期。

   ⑤李勇军:《推进与响应:1949-1978政策执行模式研究》,《云南行政学院学报》2012年第2期。

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文章来源:《学术界》2013年6期
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