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周尚君:国家建设视角下的地方法治试验

更新时间:2014-01-17 10:13:44
作者: 周尚君  

   (二)“自治型法治”:广东案例

   在过去30多年的发展实践中,广东省充分发挥了改革开放“窗口”和“试验田”的作用。从1979年7月中共中央要求广东省“尽快制定一些必要的经济法令、条例和规章制度,除应由中央统一制定颁布的以外,属于地方职权范围内的,广东要抓紧制定并颁布实行”,[18]截至目前,广东省的地方性法规总量、[19]法律服务机构数和律师数[20]都居全国前列。改革开放以来,广东省的法治建设有诸多率先之举,如创建全国首家律师事务所(1983年,深圳)、开通全国首家110报警台(1986年,广州)、开启中国检察举报制度的先河(1988年,深圳)、率先出台《广东省公司条例》(1993年)、在全国率先实行政府审批制度改革(1997年,深圳)、出台全国首个法治政府指标(2009年,深圳)。2011年1月,广东省委通过了《法治广东建设五年规划(2011-2015年)》,再次掀起“法治广东”建设的新高潮。“法治广东”的亮点在于:

   第一,鼓励和引导基层的民主法治实践。早在2008年,广东省《关于认真贯彻〈中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉进一步加强我省农村基层民主法治建设的通知》,要求各单位围绕依法维护农村金融秩序、促进土地流转、维护农村社会和谐稳定等方面,加强农村基层的民主法治建设。2008年4月,广东省广州市番禺区石碁镇沙涌村首度试行村委会“海选”,通过宣布政纲、向选民宣誓、呼吁投票、接受提问等一系列竞选方式选举了新一届村委会成员。有人当时就认为:“那些以各种理由拒绝实质性的基层民主的所谓政治神话,已经在番禺沙涌民主选举的模式面前破产了”。[21]事实证明,基层村委会“海选”对于全国基层的民主法治建设产生了极大的示范效应。2011年的《法治广东建设五年规划(2011-2015年)》规定,健全基层党组织领导的充满活力的城乡基层群众自治机制,实现政府行政与基层群众自治的有效衔接和良性互动。通过“以点带面”的方式鼓励基层“先行先试”,如广东省佛山市南海区在农村体制综合改革和行政管理体制改革中实行的“政经分离”和建立“农村财务监管平台”、“集体资产管理交易平台”等实践都极大地创新了基层民主的管理模式。

   第二,大力培育社会自治组织。2011年7月,广东省委发布《关于加强社会建设的决定》,其中明确提出“培育壮大社会组织,提升服务社会能力”的任务要求,推进政社分开、管办分离;推行政府向社会组织购买公益服务项目;编制社会组织名录及考核办法,给予资质优良、社会信誉好的社会组织承接公共服务优先权;拓宽依法参政议政渠道,鼓励有条件的市、县政协设立新社会组织界别。近年来,广东省通过各种方式逐渐明确政府和社会组织的各自边界,鼓励把社会组织培育成社会治理的主体;在工商经济类、公益慈善类和社会服务类社会组织中推行“去行政化”和“去垄断化”改革,如在粤、港、澳三地达成了社工专业资格互认共识,率先承认港、澳两地的社工专业资格;建立省、市两级社会组织扶持发展孵育基地,制订扶持发展专项计划。近期更是不断地丰富和发展基层民主的自治形式,逐步构建起以基层党组织为核心、村(居)民自治组织为平台、社会组织为载体、村(居)民广泛参与的社区自治格局。

   (三)“市场型法治”:浙江案例

   浙江省是我国“重商主义”的发祥地,也是我国东部地区经济发展的标杆。2011年浙江省的国内生产总值达到32 000亿元人民币,成为全国4个省级国内生产总值“3万亿俱乐部”的成员之一。经济的快速发展对浙江省的社会和谐、稳定提出了更高的要求。据统计,1978年浙江省人民法院受理的一审民事案件仅有9 110件,而20年后的1998年底,浙江省人民法院年受理案件的数量已达到126 074件,增加13.8倍。[22]2000年2月,浙江省召开依法治省工作会议,作出《关于进一步推进依法治省工作的决定》,从加强地方立法、依法行政、司法改革、基层民主、法制教育等方面全面推进浙江省的法治建设步伐。2006年1月,《浙江省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出建设“法治浙江”的战略任务。2006年5月,浙江省正式启动“法治浙江”建设。与湖南省、广东省相比,浙江省法治建设的特点是:

   第一,探索经济发达区域的“先行法治化”。从市场经济出发思考法治,坚持“市场经济”就是“法治经济”,这在“法治浙江”建设中得到全面的验证。“先行法治化”是浙江省法学界首次倡导的学理概念,这一提法同时也得到地方相关部门的重视和肯定。学者们认为:“江浙沪三地的法治实践代表着中国东部法治的发达水平,他们已经先行发展了区域性的法治”。[23]据此可知,“先行法治化”是指我国东部地区在其经济和社会“先发”的基础上,在国家法制统一的原则下,率先推进的区域法治化。“先行法治化”试图解决的是法治转型的路径问题,其实质乃是探寻法治建设的初始动力和初始路径而非最终成果。[24] “先行法治化”所确立的是一种时序化的法治发展模式,类似“先富带动后富”的基本逻辑。就当前法治建设动力受限的状况而言,时序化的法治发展模式有利于从实践中探索出一条实现我国法治建设的多元化路径。

   第二,积累与市场经济相适应的社会法治经验。市场经济的竞争性需要公平的规则、可预见性的规则、具有普遍适用效力和权威的规则以及能够与国际惯例相协调的规则等。[25]浙江省在历史上就有“义利并重”、“工商皆本”的传统。改革开放以来,以民营经济为主的浙江省市场经济的发展非常迅速,其民营经济总产值、销售总额、社会消费品零售额、出口创汇额以及全国民营经济500强企业户数等5项指标多年位居全国第一,并形成以“温州模式”为代表、以市场为取向、以民营经济为主体的浙江模式。[26]经济的发展极大地刺激了市场对法制的渴求,如“温州模式”被认为是“自生自发的诱致型制度变迁”。[27]为促进市场经济尤其是民营经济的全面可持续发展,浙江省率先制定了《浙江省农民专业合作社条例》、《浙江省村经济合作社组织条例》、《浙江省保护消费者合法权益条例》、《浙江省禁止赌博条例》等创制性的地方性法规,并且创设了生态效益补偿制度、工资支付保证制度、著名品牌保护制度等促进民营经济健康发展、符合浙江省经济发展要求的一系列制度。[28]2003年,浙江省委围绕加快浙江省全面建设小康社会、提前基本实现现代化的目标,制定了以发挥“八大优势”、推进“八项举措”为内容的“八八战略”,其核心思想就是通过依法保障以公有制为主体的多种所有制经济共同发展,尤其是通过法律手段促进民营经济的持续健康发展,为其提供良好的市场环境,在法治化的进程中进一步提升浙江省的体制优势。[29]

    

   三、国家建设视角下我国地方法治试验的意义

   虽然从推动地方发展和营造良好的经济社会发展环境看,湖南、广东、浙江三省的法治试验都有其积极的意义,但要深度评估我国地方法治试验的内在价值则需要进一步从国家建设的角度加以审视。地方法治试验的种种措施是否符合国家建设的根本需求,是否能有效推动国家建设的步伐,是检验地方法治试验是否偏离正确轨道的基本标准。

   在相关的国家建设[30]理论中,国家建设指的是一个国家在其政权确立以后,针对国家制度和国家结构所展开的一种持续性的建构行为。“世世代代的国家统治者们都面临着如何建立起稳定的治理结构,如何担负国家机构的繁重任务。”[31]在政治学者看来,国家建设是政权更替的问题;在宪法学者看来,国家建设是宪法创制的问题;而对于法理学者来说,虽然政权建立和宪法创制同样重要,但仅有两者还不足以说明国家的建设大业已经完成。从现代国家的兴起及建设历程看,国家建设既是一个时刻,更是一个过程,后者恰如其分地表达了这种建设的渐进性。马克斯·韦伯曾告诫那些专治国民经济学的学者,任何学问都不要忘记自身在历史面前所应担负的责任。对于转轨时期的德国来说,最大的政治就是德意志国家重建,因为当时的德意志民族是“一个完全没有任何政治意志的民族,它已经习惯于认为掌舵的大政治家能够为它照料好政治事务”。[32]国家建设需要从政治教育、国家认同塑造、国家制度建设、国家能力建设等多方面展开,其中法治建设是至关重要的环节。而对于当前我国的法治建设而言,建立既符合具有国际潮流又符合我国国情的政治与社会互动机制是其首要目标。具体说来,它包括:强制机制、汲取机制、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制、再分配机制。[33]这些机制的形成,需要在地方实践中不断探索培育,并且可能会有一些反复甚至错误,但唯有如此,这些机制才可能在社会实践中生根发芽。

   1997年中国共产党第十七次全国代表大会确立“依法治国”的基本方略以后,地方从加强法制建设到依法治省(自治区、直辖市),再到当前所谓的“法治湖南”、“法治广东”、“法治浙江”等,试图探索一条有别于自上而下建构模式的从地方着手进行法治试验的道路。《宪法》第3条规定的“遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,可以说从最高层面提供了地方法治试验的宪法依据。同时,从现实需求的角度看,经过63年的经济、政治、文化和精神文明建设,当前我国制度性建设的根本目标最终聚焦为:全面提升国家的制度能力和制度运行水平。而在中国特色社会主义法律体系形成以后,我国法治建设的基本使命已经发生了从法律制定到法律实施的战略转型。中国特色社会主义法律体系的形成总体上解决了有法可依的问题,在这种情况下,有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫。因此,我们要在继续加强立法工作的同时采取积极有效的措施,切实保障宪法和法律的有效实施。在我国现行的体制之下,法律实施的主要任务必然落在地方的身上,尤其是具有地方立法权又兼具有绝大多数执法权的省级(或副省级)地方身上。近年来兴起的地方法治试验正是在这一背景下展开的。但是,在实践的过程中,地方法治试验显然不可能仅仅是将立法运用到实践中去的法律实施过程,或者说,法律实施并不能穷尽地方法治试验的应有之义。如前所述,地方法治试验是指在维护国家法制统一原则的基础上,结合自身特色和地方实际,祛除法治“路径依赖”,在治理中试验、在试验中治理的一种回应互动和制度建构。其中,无论是“程序型法治”的“法治湖南”,还是“自治型法治”的“法治广东”,抑或“市场型法治”的“法治浙江”,其所体现的“程序”、“自治”、“市场”3大元素,显然也是从具体的地方实际出发聚合而成的。并且,全面提升国家的制度能力和制度运行水平与从地方实际出发之间非但不矛盾,反而是相互促进、互为表里的。地方法治试验能否切实提升国家制度能力和制度运行水平,最根本的动力就来自其是否从地方实际出发,是否符合当地的社会情况。因此,从提升国家能力、建设社会组织、塑造公民意识、弥补中央治理欠缺等方面分析总结我国目前地方法治试验的深度、广度和限度当是相对最为有效的审视角度。

    

   四、国家建设视角下我国地方法治试验的深度、广度和限度

   (一)“强社会—强国家”:地方法治试验的深度测试

   “法治湖南”重点推进“行政程序法治化”和“政府服务法治化”,从行政决策、行政公开、行政效能、行政监督、政府职能转变等方面制定程序规则,从规范政府服务行为、明确服务内容、标准、程序和时限等事项入手加快服务型政府建设。从国家建设的角度看,“法治湖南”建设实际上是以“限制权力”(“行政程序法治化”)和“提升能力”(“政府服务法治化”)为突破口,即在缩小行政权力范围的同时,增强行政权力能力;在明确行政权力有限性的同时,提高行政权力行使的有效性。

按照国家建设的理论,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法商研究》2013年第1期
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