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莫于川:从认识宪法、尊重宪法到依宪治国、法治中国

——现行宪法31年变迁、31条修正案是我国改革发展的一个缩影

更新时间:2014-01-16 09:45:45
作者: 莫于川 (进入专栏)  
批评者还认为,即使这算是政府的职能、职责,政府也不应为其埋单。这些老板们学习提高后自己受益,而且都是千万、亿万富翁,那样有钱,为什么还要把纳税人的钱大把地投到他们身上,而不把这些钱投放到贫困者、残疾人、下岗职工等亟待扶持群体的身上?这不是政府向富人谄媚、讨好的典型吗?为什么政府喜好锦上添花却不愿雪中送炭呢?

   恰好那时在清华大学公共管理学院举办行政管理体制改革研讨会,我被邀请参加,我就利用参加会议的机会发言说:对于民企老总上清华这件事情不能如此简单地看,应当从浙江当地的实际需要具体地看,我赞同浙江的做法。我分析道,浙江省人事厅受省委、省政府的委托,组织民企老总到清华大学培训,实际上是一种行政服务、行政资助、行政奖励行为,是与传统的行政规制、行政执法行为方式不一样的非强制性的行为方式,也是用纳税人的钱进行的第二次分配。但财政资金的投向历来是争议很多的一个大问题,静态看似乎是一个零和方案,张三多一点,李四就会少一点,那么是否只能将财政开支中的职工教育培训经费全部投入到贫困家庭、残疾人、下岗职工等弱势群体身上,而投入一部分到已经富裕的民企老总身上就一律不行?这样的行政服务、行政资助、行政奖励等行为,值得认真研究,需要从经济学、政治学、行政学、法学等多个角度来观察,还需要从落实宪法、推动法治的角度来看。记得当时就有旁听的学生提问:现在强调依法行政,那么浙江的做法有无法律依据?我当即就作了如下简要回答。

   对浙江这件事,我个人的看法是:浙江省人事厅的做法并没有什么偏差和错误。这种行为那时放在甘肃、青海等西部省区,也许答案会不一样,但在浙江就没有什么问题,因为当地、当下存在这种紧迫需求。在浙江,民营经济不只是占据了“半壁江山”,而是占了全省GDP的70%以上、全省地方税收的60% 以上、全省新增就业岗位的90% 以上。但调查发现,在浙江,民营企业家近80%是农民出身,70% 以上只有初中以下学历,人称“草根浙商”,如何提高民营企业家的总体素质,成为地方政府的重要政策考虑。而且我国宪法早已多次作出修改,要求为非公有制经济的生存发展创造更好的条件。宪法中关于国家与非公有制经济的关系,经过多次修改已发生很大变化,特别是经过2004年修宪,已不再仅仅是以前的“引导、监督、管理”这三个词就可概括了,而是采用了“鼓励、支持、引导、监督、管理”这样五个词作为定语,其中增加了“鼓励、支持”两个词作为定语来表述,以此对关于非公有制经济的国家政策作出重大调整。国家不仅要引导非公有制经济的发展,还要鼓励、支持它的发展。在民营企业管理者队伍的素质亟待提升,便于从传统家族企业管理方式改造升级为现代公司治理机构的当下,如果负有新的行政职责的地方政府不去做组织民营企业老总培训的事,算不算是在落实关于非公经济的国家政策方面的违宪、违法、失职呢?难道政府仅限于送国有企业老总进党校、行政学院、高校培训,甚至花巨资送他们到国外去“洋插队”﹙但也未必提升了经营管理素质、带来了国企发展的效益﹚?

   在浙江,非公有制经济可谓“第一纳税大户”,地方政府在财政开支中的“职工教育培训经费”这块蛋糕上切下一小块用于提高民企管理者素质,作为对非公有制经济发展的一种行政服务、行政资助、行政奖励,为何不可以呢?首先,这本身就应当视为非公有制经济作出巨大社会贡献后获得的评价和回报;更重要的在于,它体现了当地政府的一种政策导向,也即鼓励、支持非公有制经济的发展和民营企业家队伍的成长,并号召其他经济成分和人员向他们学习,可谓实实在在地落实关于非公有制经济发展的国家政策。

   再说,让民营企业家到清华大学﹙或人大、北大、浙大等其他教育培训机构﹚学习培训,具有开阔视野、提高素质、增强能力的作用。民企老总们有管理经验,也有局限性,有时候就差捅破一层窗户纸。经过高水平、高强度、针对性强的短期培训﹙据说这个培训班的课程是专门为浙江民营企业家量身定做的﹚,一旦捅破这层窗户纸,他们获得特需专业信息、提高素质能力之后,或者说促使其养成注重学习现代管理知识、不断提高自身素养的习惯之后,对其企业发展、做大做强肯定会产生积极影响,从而也会帮助政府和社会解决更多难题。试想,政府埋单的这首期40多万元学费,如果按主办者预期那样见到成效,切实促进民企进一步发展,新增更多的就业岗位,增加更多的税收,那多少贫困家庭、残疾人、下岗职工等弱势群体因此受惠?事后的实践效果也证实了笔者的看法。

   关键是必须认识到,平等地鼓励、扶持、保障各种经济成分健康成长,已经成为现代政府的一项新职能,对此还应当从更广的视角、应当以世界眼光来观察。传统上认为,“管得最少的政府是最好的政府”,生存竞争只是企业自身的问题,政府不用管。但现在早已不是那样的时代[6]。可见,政府承担鼓励、扶持、保障各种经济成分健康成长的职能,也是当下我国社会发展对行政服务和服务型政府的需求,不能采取简单排斥的态度。我的上述意见引起了大家关注和讨论。可见,不知晓现行宪法的基本内容和重要变化,就很难正确实施宪法、推进法治。

    

   二、正确认识1982年宪法的角色

   中华人民共和国先后有过四部宪法。中国第一部宪法是在《共同纲领》的基础上于1954年通过的,之后的宪法修改方式主要有两类:一类是全面修改方式,另一类是部分修改方式[7]。1988年以来形成的惯例是采用修正案方式和相应程序对宪法部分内容进行修改。

   1954年宪法是中华人民共和国的第一部宪法,是一部立意好、内容好、基础好的宪法,对现实生活产生了特殊影响,但由于最高领导人的思想观念和注意力后来发生变化,在随后的峥嵘岁月里,宪法与共和国的命运一样经历了风雨坎坷。此后,有了“文革”期间出台的1975 年宪法,这是一部有严重思想偏差的宪法,它提出一些极左的思想观念,抛弃了原本很好的一些宪法制度。粉碎“四人帮”、结束“文革”后迅速推出了1978年宪法,由于尚未完成思想上的拨乱反正,人们的头脑仍被“左”的思想禁锢着,在这样的背景下出台的宪法仍受“文革”影响,仍然肯定“无产阶级文化大革命”,坚持以“无产阶级专政下的继续革命”为指导思想,保留了许多“左”的痕迹,存在很多问题,宪法质量堪忧。

   上述情形越来越不适应党的十一届三中全会以后的改革开放实际。这是因为,全会决定停止使用“以阶级斗争为纲”这个不适当的口号,做出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,提出了进一步扩大人民民主、加强社会主义法制的要求。因此,1979年和1980年就不得不就个别内容接连对1978 年宪法作了2 次修改。尽管应付了当时迫切需要解决的问题,但这样修改尚未从根本上解决问题,故有必要进一步修改宪法。

   1980年8月18日,邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上讲话,系统地阐述了党和国家领导制度改革的问题,明确提出中央正在考虑进行的重大改革之一就是向全国人大提出修改宪法的建议。他指出:“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利,要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治,要改善人民代表大会制度,等等。关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”这个重要讲话极为重要,为起草1982年宪法确立了指导原则。

   1980年9月,五届全国人大三次会议决定全面修改宪法,成立了以叶剑英为主任委员、宋庆龄和彭真为副主任委员、由103 名委员组成的宪法修改委员会主持宪法修改工作。随即设立了宪法修改委员会秘书处具体负责修宪工作。

   秘书处征集了中共中央、国务院各部门、人民解放军、全国政协、各民主党派、各人民团体和各省、自治区、直辖市的意见,研究了全国人大代表有关修改宪法的提案和人民群众修改宪法的建议,邀请造诣深、熟悉情况的专家学者举行了多次座谈会,分析研究了此前三部宪法及其他有关文件,分析研究了旧中国和世界各国的宪法,在此基础上着手起草宪法修改草案。

   在起草这部宪法的过程中,邓小平同志亲自领导了修宪工作,彭真同志具体主持了修宪工作,中央政治局和书记处专门召开了8次会议讨论,宪法修改委员会召开了5 次会议,有3次都是逐章逐节逐条讨论修改,并在全民中进行了4 个月的讨论,于1982年12月4日五届全国人大第五次会议审议通过并公布施行。1982年宪法继承和发展了1954年宪法的优良传统和基本原则,摒弃了1975年宪法和1978年宪法中不适宜的内容,是新中国建立以来最好的一部宪法。例如:

   1.1982宪法的一个重要特点是大大增强了对公民权利的保障力度。突出的有:经过反复研究,最后决定仍按1954 年宪法的结构,设立序言、总纲、公民的权利义务、国家机构、国旗、国徽和首都等部分内容。其中,把公民的权利义务这一章调整到国家机构这一章的前面,体现了更加重视公民权利的民主思想。关于公民各项基本权利的规定,在1954年宪法的基础上增加了新内容,而且规定得更具体。例如,增加了关于公民的人格尊严不受侵犯的条文,更加明确地规定了关于公民的人身自由、宗教信仰自由,公民住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密受法律保护,以及公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,对其违法失职行为有提出申诉、控告或检举的权利。

   2. 1982年宪法对国家机构作出了许多制度创新规定。例如,加强了人民代表大会制度,恢复设立国家主席,设立中央军事委员会,国务院实行总理负责制,设立行政监察机关,加强地方政权建设,县级以上的地方各级人大设立常委会,改变农村人民公社政社合一的体制,恢复设立乡政府,废除实际上存在的领导职务终身制等。这些制度创新有助于提升政治、行政和社会管理的科学性、效率性。

   3. 1982年宪法加强和完善了民族区域自治制度。该部宪法不但恢复了1954年宪法中的一些重要原则,还增加了许多新内容,丰富了我国的地方制度。例如,规定民族自治地方的人大常委会应有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任;民族自治地方的政府一把手由实行区域自治的民族的公民担任;自治机关在国家计划的指导下自主安排和管理地方的经济建设事业,自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业等。

   4. 1982年宪法还设置特别条款确立了特别行政区制度。宪法第31 条规定了国家在必要时得设立特别行政区,其实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这为推行“一国两制”的宪法制度实践提供了必要的宪法依据。后来的香港、澳门特别行政区得以据此设立和发展就是明证。该规定大大丰富了我国的地方制度类型。可以预见,今后台湾问题通过不断沟通协商,本着“一国两制”原则形成必要共识予以彻底解决,以特别自治区的形式来确立特殊地位和法律关系之后,我国的地方制度将获得更加丰富、更具现代性、更符合实际的稳健发展,这一特别条款﹙宪法第31条﹚可谓功莫大焉。

   党的十一届三中全会确定了改革开放的正确路线后出台的1982年宪法,是中华人民共和国历史上最好的一部宪法,它伴随改革开放的风雨历程走到今天,对改革开放和社会主义物质文明、精神文明、政治文明协调发展起着根本的指引和保障作用。可以说,1982 年宪法是我国改革开放和经济社会发展的一块基石,是社会转型发展时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。这是在当今中国语境下具有政治正确性的基本判断[8]。

    

   三、31年变迁、31条修正案的意义

1982年宪法是我国改革开放和经济社会发展的一块基石。(点击此处阅读下一页)


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