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邱忠霞:当前中国的隐性腐败问题及其治理

更新时间:2014-01-15 09:38:58
作者: 邱忠霞  

    

   【内容提要】在反腐败斗争中,权钱交易、权力寻租、奢靡腐化等一些显性腐败现象容易为人们所识别、所重视,而一些隐性腐败问题却没有引起我们的足够重视。当前,中国的隐性腐败主要有四种形式:一是腐败隐于人际交往之中,二是腐败隐于部分公众的心理承受之中,三是腐败隐于小集体的共同利益追求之中,四是腐败隐于政府的绩效考核之中。针对隐性腐败,应采取隐者彰之、法律治之、制度约之、大众察之的反腐败策略。

   【关 键 词】隐性腐败/关系交往/社会认同/利益团体/政府绩效考核

    

   当今世界各国均面临着艰巨的反腐任务,我国的反腐形势同样异常严峻。党的十八大报告指出:"反对腐败、建设廉洁政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好,就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国。"①众所周知,腐败具有多种表现形式,如贪污受贿、权力寻租、权钱交易等,这些腐败行为已经被公众所充分认知并被制度与法规所明确界定,成为公众熟知的显性腐败。面对不断深化和强化的反腐败斗争,个别企图以权谋私者会寻求更为隐蔽的方式,由此衍生出一些披着合法外衣的隐性腐败形式。这些隐性腐败行为往往具有隐蔽性、深层危害性、形式多样性等特征。一方面,隐性腐败行为在不断消解着反腐的成效;另一方面,隐性腐败行为在更深层次上侵蚀着公共利益。因此,我们必须理性审视隐性腐败及其危害,着力建构有效的隐性腐败治理机制。

    

   一、腐败隐于人际交往之中:文化传统之维度

   社会的发展离不开人与人之间的相互作用和相互影响。良好的人际交往是获取信息、增进情感并推动社会发展的重要纽带。我国是一个非常注重人际关系文化传统的国家,人们建立人际关系的过程深受人情文化因素的影响。正如有学者所指出的那样:"我国是一个情理社会,人们在做人、做事与判断上不仅仅要从理性的、逻辑的思维和条文制度所规定的角度来考虑,而且还要从具体的、情境的以及个别性来考虑,即所谓的合情合理、入情入理、通情达理。"②在公共组织的人际交往空间中,如果政府行为受到人情因素的干扰,则极易产生腐败,腐败分子可能会以正常的人际交往为名行以公谋私之实,诚如有学者所言:"在以情感与利益作为黏合剂所缔结的人际关系的网络之下,人们总是以情感与利益的因素来化解刚性的制度和理性的原则。"③从我国的人际关系文化传统来看,亲情伦理、礼尚往来和等级观念等因素常易导致为"己"谋私、私人利益侵蚀公权及官官相护等腐败行为的发生。

   (一)为"己"谋私隐于亲情伦理之中

   政府官员的工作动机及其行为并非完全具有"公共性",现实中因扩权、升职、聚财而参与腐败并受到制裁的腐败官员并不少见。而一旦当官员将一"己"之利扩大到家庭、家族或宗族之利时,则谋大"己"之利的行为会带来腐败之患,比如,黑龙江省牡丹江市公安局原局长韩某腐败案,海南省地税局原副局长陈某与妻子、妻弟共同受贿案等无不显示了个别官员的偏好主义行为--为了家庭小集体私利而滥用公权。我国是一个重视亲情伦理的国家,社会提倡尊老爱幼、关爱家庭、光宗耀祖等伦理观念。但如果公共管理过程受个人亲情伦理因素影响,这可能会破坏公共管理伦理规范,并在很大程度上导致腐败行为发生,诚如有学者所言:"亲情、人情是中国社会生活的典型特征,但亲情、人情对公权领域的渗透必然导致公权力的扭曲。"④在我国,亲情伦理对社会规约的影响非常深厚,以致为个别政府官员恩及姻亲的"惠泽之举"提供了合乎情理的庇护,"贪污腐败、敲诈钱财对于公众是一种恶行,而对于家族和'圈子'却是美德"⑤。应该明确的是,亲情伦理因素干扰公共权力运作,极易导致家庭小型腐败案发生,而这种腐败在某种程度上又受亲情伦理"保护",如此带来深层危害。

   (二)利益侵蚀公权隐于"礼尚往来"的传统之中

   正当而有效地行使公权以保障公共利益的实现是政府官员的基本职责。但在现实生活中,公权受利益侵蚀而发生行使扭曲的问题却甚为常见。利益侵蚀公权指的是公共权力运作受到各种非公共利益因素(特别是个人经济利益、政治目的、人情等)干扰,而导致公权交易(如权钱交易、权权交易、权物交易等)现象的发生。中国是礼仪之邦,人们尊崇人际交往的"礼尚往来"原则。礼尚往来可以增进情谊。但是,许多时候,送礼和收礼的功能却已经异化,"礼"由传统人情交往工具向权力交易工具转变,"在礼文化下,人与人交往变成了一种施惠和受惠的关系,礼成了一种润滑剂、黏合剂,一种谋生、求官和发财的手段"⑥。官员利用婚嫁丧娶等机会,大肆收受礼金的腐败现象时有发生。⑦更进一步说,"礼尚往来"传统在一定程度上培育了人们内心深处的负债感,这种负债感往往也会加剧腐败行为。在中国人的交往中,"一旦人们认为欠下他人的人情,很容易就陷入情感性回报的循环。而在许多腐败案件中,接近政府人员的所谓朋友在交往初期会投入大量精力、时间、金钱培养与涉案官员的情感,建立起亲密关系,从而使政府人员在心理上产生强烈的'欠人情债'的感受,这种心理增强了其做出腐败行为的倾向"⑧。实际上,中国的许多腐败隐藏在人们所认为的正常交往过程中,腐败者会以"礼尚往来"作为挡箭牌进行以利侵权。

   (三)官官相护隐于等级观念之中

   在现实生活中,下属受上级领导操控、官员之间互相包庇而共同腐败的现象极具顽固性和隐蔽性。"官官相护"的腐败一般发生在上下级、同级或有利害关联的官员之间频繁的业务联系或日常交往中,其打造出的腐败链条,降低了腐败的成本和风险,成为腐败蔓延的一个重要因素。行业性腐败窝案的频发多发反映出官官相护的腐败现象甚是严重。为何腐败串案频发多发?从文化传统视角来审视,可以发现,等级观念是我国腐败串案频发多发的一个思想根源。一方面,深受等级观念残余的影响,在政治生活中,民众和官员表现出不同的角色认知和行为倾向,民众甘愿服从,官员惯于领导,这种状况弱化了民众的监督功能,而使官僚势力得到强化,个别官僚小集团会自觉或不自觉为"官官相护"的腐败者提供保护伞。另一方面,我国自古以来就提倡长幼有序、尊卑有别,延伸到公共权力领域之中,官僚等级观念更是浓厚,再加上利益均沾因素的融入,很容易导致官官相护腐败链条的形成和官官相护腐败现象的发生。此种腐败危害性甚大,给反腐工作增加了难度。

    

   二、腐败隐于部分公众的心理承受之中:社会认同的维度

   在社会上,有一部分公众受非理性因素影响,会从自身利益的角度出发而对一些隐性腐败表现出习惯、漠视或宽容的态度,甚至形成某种社会认同。这种认同的态度,助长了腐败蔓延,降低了反腐成效,不利于反腐氛围的营造,诚如有学者所言:"人民群众对各种腐败现象虽然深恶痛绝,但对不少社会上存在的'亚腐败'现象则采取漠视、宽容或认同的态度,促使'亚腐败'思想和行为的产生与蔓延。"⑨

   (一)腐败正常:部分公众对腐败现象的习惯心理

   公众对腐败现象的清醒认知,以及对其无法容忍的心理,是腐败得以有效治理的基础条件。但从现实情况来看,我国部分公众形成一种视腐败为正常现象的习惯心理,一些人对腐败表现出一种心理平衡、习以为常及默认或无奈的态度,比如,当前社会上出现的"笑贫不笑贪"现象,即是这一习惯心理的典型表现。部分公众习惯心理的形成与腐败的普遍性、顽固性及腐败风气严重等有关。腐败普遍存在于世界各国的社会政治生活中,只是其程度有别,"可以说,在权力腐败问题上,几乎没有一个国家有足够的资格批评其他国家"⑩。既如此,一些公众对腐败形成了某种心理平衡。同时,腐败及其危害具有较强的顽固性,但民众在反腐斗争中发挥的作用却有限,一些人在严重的腐败现实面前常常产生无能为力的挫败感,由此导致在反腐败问题上心态麻木。此外,社会上一些人常常为了牟取私利而参与腐败,由此加剧了整个社会形成不良的腐败风气,这使得潜藏在社会氛围中的"视腐败为正常现象"的观念日益蔓延。

   (二)腐败不关己:部分公众对具体腐败现象的漠视心理

   腐败往往发生在各种稀缺资源(金钱、门路、专业知识)的交易中。直接受其利害影响的人比较重视腐败问题,而社会部分公众或不相关(准)腐败者对待具体的腐败现象常有一种漠视心理。部分公众对某些腐败现象的漠视心理主要有以下两种情形:一是对于置身于腐败行为之外的普通公众而言,由于腐败的现实收益或危害不会牵及自身,他们一般不对具体腐败行为给予过多关注,各种腐败现象只是其茶余饭后的闲聊话题;二是社会公众在反腐斗争中发挥的作用有限,其反腐的热情得不到激励,这也会导致部分公众不关心态度的形成。部分公众漠视心理的存在,说明我国的反腐社会风气仍需改善。腐败最终损害的是公众的共同利益,公众对腐败问题越是漠视,其利益受损的程度就越大。

   (三)腐败情有可原:部分公众对腐败行为的宽容心理

   在现实生活中,部分公众对待腐败行为,常持有一种非理性的宽容态度--腐败直接侵害了自己之利,则愤然视之;腐败为自己带来了私利,则对其默许。部分公众对腐败行为的这种宽容心理深受人的自利性、官本位观念、腐败程度及社会风气等多方面的影响。首先,社会中有些人为了获取私利,非但不会抗拒以公谋私之举,反而会试图融入到腐败场域之中,从而对某些腐败表现出默许,"如果腐败变得理所当然,愤恨就会变成对于有机会通过不光彩手段营私之徒的羡慕"(11)。当然,"官本位"观念对于这一心理及行为的形成具有不可忽略的影响。其次,腐败及其危害程度有别,与具有重大危害性的腐败相比,部分公众更容易对轻微腐败表现出一定的同情。部分公众认为只对深厚的腐败链条中的少数运气不好者或替罪者进行查处并不公平,从而对某些腐败现象表现出一定的宽容。最后,腐败的蔓延毒化了社会风气,降低了社会道德评价标准,当社会形成一种"亚腐文化"之后,人们也会逐渐对隐性腐败产生一种宽容心理。总之,一些人在腐败问题上时常宽己苛人,这种心理和行为会极大地削弱反腐成效。

    

   三、腐败隐于小集体的共同利益之中:利益团体的维度

   当公众与反腐机构对个体化的腐败行为有了足够的警惕时,一些腐败分子就借助于各种"集体优势",为自身腐败披上合法的外衣,由此形成了由某些腐败分子主导、其他集体成员跟从的小集体腐败。这就产生了隐性腐败的另一种模式:隐于小集体的共同利益追求之中的腐败。政府部门以及一些公共企事业单位,它们虽然都是提供公共管理和公共服务的公共组织,但也具有一定的自利性,有时也会通过各种方式谋求团体利益的最大化。当政府部门以及公益性企事业单位以维护公共利益之名做掩护,采取各种隐蔽或巧妙方式来谋取小团体利益时,将导致腐败问题的发生。在现实生活中,这种腐败具有多种多样的表现形式。具体而言,腐败分子会在单位的集体行动、集体福利与集体负责等多个层面,去追求小团体利益,架空监督制度,规避腐败之责,使腐败呈现出更大的隐蔽性。

   (一)小集体政策寻租:腐败隐于集体行动之中

在政策实施过程中,政府有关部门充分利用组织决策优势,采取隐蔽方式来增加小团体私利的行为可被视为一种政策性寻租。政策实施过程包含政策制定、政策执行、政策监督等环节,(点击此处阅读下一页)


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