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郑功成:中国社会保障制度变革挑战

更新时间:2014-01-10 09:28:58
作者: 郑功成  

    

   近30年来社保制度变革的成就

   我国的社会保障制度始建于20世纪50年代初期,迄今可以划分为两个发展阶段。改革开放前的社会保障制度与计划经济体制相适应,是国家主导下的单位保障制,制度安排具有典型的国家负责、单位(集体)包办、板块结构、全面保障、封闭运行等特征。改革开放后,我国社会保障的改革与发展则是针对这种传统社会保障制度而进行的制度变革与创新,即在利益日益多元化的条件下,虽然由政府主导着社会保障制度的建构,但企业、社团与个人等必须共同分担责任,同时通过社会化方式来加以实施,社会保障成为一个独立于企事业单位之外的社会系统。因此,我国社会保障制度变迁的路径,即是由国家─单位保障制向国家─社会保障制发展。

   回顾自上世纪80年代以来的社保制度变革历程,可以发现,迄今为止,除公职人员退休制度仍基本保留着原有制度的框架外,其他各项社会保障制度都处于改革与发展过程中。从社会保障观念更新到制度结构、责任承担方式、财务模式的调整,在总体上几乎重塑了整个社会保障制度体系。我国社会保障改革的成就,主要体现在如下几个方面:

   实现了社会保障观念革新。改革开放以来,一方面是因为整个经济社会转型中选择了效率优先的发展取向,另一方面也是由于认识到了国家或单位单方承担全部社会保障责任的做法不可持续,因此,在社会保障制度变革中,强调了个人责任回归,促使人们从传统体制下对国家与单位的过度依赖转向认可自身应当承担的责任,从而事实上为重塑社会保障体系奠定了相应的思想基础,同时也扫除了制度变革最重要的观念障碍。

   构建了责任分担的机制。在新型社会保障体系建设中,建立多方共担责任的机制是核心目标之一,实践中已经体现出了政府、企业、社会、个人等主体各方共同分担社会保障责任。例如,养老保险、医疗保险建立在用人单位与参保人缴费的基础之上,再加上政府补贴,实质上是三方分担责任;在强调政府承担社会救助责任的同时,民间的慈善公益事业也在不断发展;在各项社会福利事业的发展中,福利彩票公益金成为重要资金来源,社会资源与市场资源在一定程度上得到了调动,个人亦须支付一定的成本,等等。这种责任共担机制的构建,不仅使社会保障制度的互助共济功能得到了巩固,也为这一制度实现稳定与可持续发展奠定了基础。

   社会化取向替代了单位或集体保障制。社会化是我国社会保障改革的又一核心目标,它是对传统社会保障制度的板块结构与封闭运行的否定。例如,社会保险已经由单位包办、彼此分割的劳动保险变成了开放型的社会化保险机制,社会救助从只针对传统的鳏寡孤独救济对象转化成面向所有低于一定收入标准或生活水平的社会成员,老年福利事业摆脱了官办福利院的局限而步入社会化发展阶段,等等。社会保障制度的社会化,彻底矫正了政府主导的社会保障事务与单位负责的职业福利严重错位的现象,既为这一制度走向公平创造了必要条件,也为全体人民特别是劳动者的自由流动提供了相应的制度保障。

   法制化建设取得了重要进展。一方面,从习惯于按照“红头文件”办事,到制定相应的法律、法规。如制定《社会保险法》、《军人保险法》及《工伤保险条例》、《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》等,还有与社会保障直接相关的《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》等,使国民的社会保障权益更加明确。另一方面,社会保障行政管理与经办机制改革取得了重要进展。从改革开放初期恢复民政部,到1998年国务院组建劳动和社会保障部统一管理企业与乡村社会保险事务,再到2008年将劳动保障部与人事部合并组建新的人力资源和社会保障部,使全国的社会保险事务进一步集中监管;同时,将经办社会保险等事务的机构从政府序列中独立出来变成事业单位,成立非政府机构性质的全国社会保障基金理事会,利用邮局、银行等提供发放养老金等社会保障服务,这些重要变革都标志着社会保障行政管理体制与经办机制正在走向成熟。

   实践效果非常明显。一方面,新旧制度已经整体转型,并部分地实现了制度创新。一个政府主导、责任分担、社会化、多层次化的新型社会保障体系,已经替代了原有的国家负责、单位(集体)包办、板块分割、全面保障、封闭运行的国家—单位保障制度,在养老保险等方面还部分地实现了制度创新,即构建了社会统筹与个人账户相结合的新模式。另一方面,越来越多的城乡居民受惠于新型社会保障体系。全民医疗保险与基本养老保险制度全覆盖基本实现,社会救助直接惠及1亿以上的低收入人口及天灾人祸中的不幸者,保障性住房供应规模持续扩大,各项社会福利事业亦获得了较大发展。正因为此,我国市场经济改革中的巨大社会风险才得以基本化解,国民经济持续高速增长才具有了稳定的社会环境,并明显地推动了社会的发展进步,增强了人们适应时代剧变的承受能力。

    

   社会保障制度转型仍未最终全面完成,还存在着一些不足与失误

   然而,从社会保障制度转型仍未最终全面完成、新制度的建设依然滞后于经济社会发展的需要来看,我国社会保障改革历程并非只有成功与成就,它还同时存在着一些不足与失误。

   第一,城乡分割与地区分割的推进方式,损害了社会保障制度的统一性及特定功能的全面发挥。例如,在养老保险中,职工基本养老保险处于地区分割统筹状态,农民工很难完全融入这一制度,城镇居民与农村居民养老保险分别由不同政策规范;在医疗保险中,城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗三轨并存;在社会救助中,最低生活保障制度同样是城乡分立,其他专项救助亦在城乡之间差异巨大;即使是针对无依无靠的孤寡老人也是城乡分割实施,在城市是通过公办老年福利院来满足其生活保障需求,在农村则通过是五保户制度来规范;等等。这种城乡分割与地区分割的推进方式,损害了社会保障制度的统一性,限制了社会保障特定功能的全面发挥,使社会保障社会化发展的正向效应打了折扣。

   第二,社会保障主体各方责任划分的模糊化,直接影响着这一制度的健康发展。例如,传统制度下的历史责任与新制度下的现实责任一直处于模糊状态,它必然影响到化解历史负担的责任在相关主体之间的合理分担,并对新制度及其运行效果造成严重影响。目前难以推进养老保险全国统筹、各地社会保险费率高低不一等问题,其实都和历史责任与现实责任划分不清密切相关。再如在新制度的实践中,政府责任与企业、社会、个人的责任边界也是模糊不清的,即主体各方所负责任的大小并不明确,甚至具有一定的随意性。即使是政府责任,在中央政府与地方政府之间亦是责任模糊,虽然中央财政自1998年以来对社会保障的投入在大幅度增长,但并非法定的固定机制,地方财政的责任更缺乏规范。社会保障责任划分的模糊化,直接损害了新型社会保障制度的有计划性和可预见性,同时也给经济发展和市场竞争中的主体各方带来权利和义务的不确定性,并增加了劳动者代际负担的不确定性和每届政府应负责任的不确定性,进而损害市场经济的正常秩序,弱化国家参与国际竞争的能力。因此,用明确的责任划分来替代现实中的责任模糊,用分级负责的固定拨款机制来促使各级财政到位,客观上已经成为新型社会保障制度建设所面临的紧迫任务。

   第三,改革不同步与“老人老办法、新人新办法”的改革原则未能很好贯彻,滋生了新的社会矛盾。在养老保险制度改革中,企业职工早已建立了统账结合的社会养老保险制度,而机关事业单位工作人员还停留在原有的退休制度中,这种不同步导致了两大群体在养老金权益上的差距持续扩大。同时,无论是企业职工还是机关事业单位工作人员,因为未真正贯彻“老人老办法、新人新办法”改革原则,造成企业退休人员普遍觉得权益受损,而机关事业单位工作人员却明显获得较企业员工更为优厚的养老金待遇,结果滋生了企业与机关事业单位退休人员的尖锐矛盾,同时也直接影响到年轻人到机关事业单位就业的择业偏好。因此,不同步的改革直接放大了不同群体的福利权益差距,而不分新人、老人的做法,既是对同一代人追求公平权益的损害,亦使深化改革难度显著增大。

   第四,现行制度安排的设计均不同程度地存在着缺陷,致使优化制度安排的任务异常繁重。例如,职工基本养老保险还停留在地区分割状态,制度结构亦存在着不合理现象;医疗保险依然是城乡分割,责任负担失衡;失业保险与工伤保险制度均缺乏预防风险的功能;最低生活保障制度同样存在着只考虑收入状况而不考虑资产状况以及非专业化实施的缺陷;老年人福利事业、残疾人福利事业城乡分割,有的甚至是将救助、福利与保险相混淆;灾害救助只体现出政府责任,而且主要集中在中央政府;住房福利将住房救助与公共房屋供应混在一体;整个制度体系表现出经济保障项目与服务保障项目失衡,管理体制中多龙治水的格局仍然存在,等等。如果不能尽快全面优化现行制度安排,随着投入规模的持续扩张与路径依赖的惯性强化,整个社会保障体系将陷入极为不良的状态。

   此外,社会保障立法依然滞后,急切需要制定《社会救助法》等基本社会保障法律;相关配套改革必须同步推进,如医疗卫生体制改革、公共财政改革、户籍制度改革等,都是社会保障改革与制度建设不可缺少的配套,只有同步协调推进,才能取得相得益彰的效果。

   上述不足、缺陷与问题的存在,一部分是由于历史原因与发展不平衡造成的,一部分是由于“摸着石头过河”、渐进改革中经验不足造成的,但也有一部分是由于改革不够理性、制度设计不够周密的决策失误造成的,这都是值得吸取的深刻教训。

    

   城乡分割的社会保障体系

   前已述及,新型社会保障体系建设中还存在着诸多缺陷,而最核心的问题则是城乡分割的制度安排及与之相关的管理体制、资源配置等直接影响了社会保障体系的统一性及其整体功能的全面、正常发挥。

   社会保障制度安排的城乡分割。例如,在养老保险中,职工基本养老保险制度面向城镇职工,农民工参保客观上还面临着一些障碍;国家对城镇无业居民与农村居民养老保险采取同样的财务模式,而政策依据却是分割规范;失地农民迄今缺乏统一的政策规范,处于非城非乡状态。在医疗保险中,城镇居民与农村居民采取的同样是政府补贴加个人缴费的筹资机制,但前者称城镇居民基本医疗保障制度,后者称新型农村合作医疗。在社会救助中,最重要的项目是最低生活保障制度,面向城镇居民的依据是国务院颁布的《城镇居民最低生活保障条例》,面向农村的依据则是国务院发布的政策性文件。因此,新型社会保障制度安排的现实,明显地表现出城乡分割的特征。

社会保障管理体制与运行机制的城乡分割。与城乡分割的制度安排紧密联系的是社会保障管理体制与运行机制。一方面,尽管通过多次机构改革在一定程度上消除了一些管理体制中的城乡分割痕迹,但迄今仍未真正得到彻底根治,传统体制的惯性依然强大。例如,同样属于医疗保险事务,城镇人口由人力资源和社会保障部门主管,农村人口由卫生部门(现在的卫生和计划生育委员会)主管;即使同一种社会保障业务由一个部门统一管理,也会设置城乡有别的内设机构,如人力资源和社会保障部的养老保险司专司城镇人口养老保险管理之职责,农村社会保险司专司农村居民养老保险管理之职责;民政部门统一管理全国无依无靠的孤寡老幼救助,在许多地方也是由两个不同的内设机构来分别管理。另一方面,社会保障制度运行中的城乡分割经办也是普遍现象。例如,医疗保险由于是不同部门分割管理,在绝大多数地区也处于城乡分割经办状态,即同一地区往往并存着城镇居民与职工医疗保险经办机构和新型农村合作医疗经办机构,并运用着相互分割的两套信息系统;最低生活保障制度在城镇基层由居民委员会代为实施,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:人民论坛2014年1月上(总第428期)
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