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李静:解构官僚制:我国社会管理体系创新的路径选择

更新时间:2014-01-09 21:50:55
作者: 李静  

    

   自产生以来,官僚制理论就对西方社会产生巨大影响,并不断地在错综复杂的理论架构演变中丰富其实践表现形式,使其日益多元化。与这一理论相对应的社会组织形式——官僚制亦在公共行政领域占据重要地位。一些学者欣然接受官僚制理论体系并不断地加以完善和发展;但也有部分学者对这一理论体系提出严厉批评,潜心于探求另一理论架构加以替代。在众多的研究学者中,尤以马克斯·韦伯为甚,他对官僚制进行了深入透彻的学理研究,使其渐成公共行政实践领域的一门显学,长期占据主导地位。

   随着社会的不断发展变化,社会问题日益纷繁复杂,社会的不稳定性与不确定性激增,对政府管理公共事务的能力提出巨大挑战。在此背景下,传统的以技术—工具理性为支撑的管理体系,侧重强调垂直一元管理、专家支配、层级节制以及非此即彼的二元思维模式,已难以应对目前高度复杂和快速变迁的社会,传统社会中屡试不爽的官僚制因责任性、回应性、创新性的丧失而光环渐失,必须对其进行社会解构,并在新的话语体系中,建构起一种能够更好地替代官僚制、更有针对性地回应民众需要、集效率、效益、效能与效果于一体的社会管理体系。

    

   一、解释学意义上的官僚制:源起及发展

   西方学者对官僚制与官僚政治的关注大致始于18世纪中期。法国哲学家德·格里姆认为,“官僚制”这一术语最早是由德·古内尔提出的。官僚制在19世纪初被视为古希腊统治类型有益补充的一种政府组织形式,“这种政府形式的权力不是掌握在一个特定的社会阶层手中,也不是掌握在一般公众手中,而是掌握在官员手中。”不难看出,“官僚制”的早期概念贬损意味较重,被视为主要由官员过分掌控且有损于大众公益及普遍自由的一种政体形式。

   现代意义上的官僚制理论建构主要归功于威尔逊与韦伯。1887年,威尔逊发表《行政学之研究》一文,标志着美国公共行政研究的开端,他也因此获誉“美国公共行政之父”。威尔逊认为:“行政学研究的目标在于了解:首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次,政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”实际上,他着力研究了两个问题:一是政府的职责范围;二是政府如何以最低成本实现最高效率,即行政效率最大化的实现路径。基于此,他进一步提出要严格区分政治与行政,即严格区分政策制定与政策执行。这样区分将有效避免政党分赃制的固有弊端,以保证行政组织及其政策自身的稳定性,不再受周期性政治选举的冲击。这一观点在随后古德诺的《政治与行政》一书中得到重大发展,最终推动“政治—行政二分法”理论的建构。

   毋庸置疑,官僚制研究的集大成者非韦伯的“理性官僚制”理论莫属。韦伯突破了社会科学研究的方法论局限,创建了一种结合合理主义的价值立场、类型化比较研究、发生学因果分析的“理想类型”的方法论,以一种全新的视角,从理想层面对“官僚制”这一资本主义大工业时代的新型组织形式进行了学理分析。在根本意义上,韦伯的官僚制理论是在对于统治(权威)类型的分析基础之上加以建构的。韦伯认为统治(权威)类型主要有三种:个人魅力型、传统型、法理型,其中只有第二和第三种才是官僚制的形式。此外,传统型统治(权威)虽然合法,但并不必然合理,即使偶具合理性,也多为主观意义上的价值合理性。韦伯格外关注客观的工具理性,他认为法理型统治(权威)就具有这种特征,“合法型统治的最纯粹类型是那种借助官僚体制的行政管理班子进行的统治。”而法理型统治的权威基础就是一套由组织全体成员协调或强制建立的、内部逻辑一致的法律规范以及获得法律授权的行政人员所发布的命令。

   基于以上分析不难看出,韦伯对于官僚制的理论形态及制度框架的建构完全基于“理性化”,尤其是工具理性或者形式理性视角。所谓形式合理性就是一种客观的、纯形式层面的、摒弃任何价值判断的思维方式和立场,是一种合乎工具理性原则的科学性,或者说是哲学意味上的逻辑形式主义,其主要表现为程序和方法的可计算性以及形式的合理性。韦伯进一步指出,传统社会秩序以“实质合理性”为其本质特征,现代社会的发展要求必然表现为由实质合理性向形式合理性的转变。“官僚制在工具上的合理性与其价值上的非理性基本上是一种正相关的关系,即工具理性程度越高,其价值理性就越低。”官僚制这一组织形式之所以能够广泛应用于社会生活诸领域,并得到全社会普遍认可,在某种意义上,正是基于建立在技术性与科学性之上的工具理性。

    

   二、解构官僚制:理论与现实的需要

   20世纪下半叶,伴随西方行政管理实践的进一步深入,一种新的范式转变与模式转换在西方国家悄然兴起,“政府再造”、“改革政府”、“摒弃官僚制”、“突破官僚制”等全新理念陆续粉墨登场,这一波变革随全球化席卷各国,促使东西方学者对官僚制进行重新审视与反思。为何曾被奉为经典的以高效率、专业化著称的官僚制组织形式在后工业社会会突然失灵并陷入一种尴尬的局面?这一组织形式本身是否存在致命缺陷,制度设计内部是否存在难以克服的张力?抑或是后工业社会这种不同于以往的社会形态所具有的显著特征,迫使政府的治理模式以及社会管理方式作出相应的回应与调整?要回答以上疑问,必须重塑新的公共行政话语体系,并对官僚制进行社会解构,探寻其根本特征,反思其内在不足,关注其相对于全新时代背景与社会发展的局限。

   一方面,官僚制与现代社会倡导的多元治理之间存在价值紧张。虽然官僚制非常重视进步以及控制社会复杂性,将其视为人类合作的必备工具,但由于官僚制本身内含的价值理念与实践规则在一定程度上有悖于民主协商、合作对话原则,使得官僚组织一直无视甚至敌视民主思想的发展与进步。这一组织形式追求职业专家支配,强调行政官员专业知识的具备以及连续性获得,排斥民众参与,无视公众需求,从而破坏民主合作及协同治理的基本原则,使其完全背离官僚制的初始目标及价值取向。这无形中形成了一个“官僚—民主悖论”:官僚制本是西方社会合理化、民主化过程的产物,但其发展却产生并强化了反民主趋势,造成民主萎缩,使民主陷入一种发展困局。民主化进程需要公众积极参与社会政治生活,通过建立社会组织以增强公共行政机关的回应性,满足民众的各种需求,但官僚制的不断完善,并未促进而是阻碍了民主的发展,迫使民主蜕变为一种“科层化民主”,加深了官僚制与民主之间业已存在的矛盾。韦伯设计了一种民主制度——公民表决以应对这一困境,即由公民选举产生“神性领袖”以对抗官僚政治,这一领袖对全体选民负责,居于官僚机构之上。韦伯认为这一制度设计或可阻碍寡头政治的出现。

   从根本上说,韦伯这种所谓的“民主”极易导致专制集权甚至是法西斯政权,背离了民主的基本精神,完全是理想化的。如果领导者可以集权方式实施管理,摒除人民对决策的参与,所有行政行为完全脱离人民的监督,那么这种行政组织形式必将无任何“民主”可言。在官僚制组织体制中,行政机关的公共政策制定及执行大多为“暗箱操作”,管理者与民众之间只存在自上而下的信息传递,是一种绝对单向的传递方式,普通民众处于完全的“被管理”地位,与行政组织所掌握的信息完全不对等,处于绝对被动的劣势地位,无法真正进入体制之内。即使在体制内部,各官僚组织之间呈现严格的层级序列,不同层级之间的组织严格遵守“等级制”,上级监管下级,下级服从上级,形成一种“完美而封闭”的金字塔结构,且各部门之间几乎不存在协调与互动,近乎隔绝。面对瞬息万变的后工业社会,为适应工业时代公共行政专业化要求而生的官僚制显得束手无策,亟须变革。

   另一方面,官僚制与日益复杂的多元需求明显背离。二战以后,西方国家日益高涨的公共财政危机以及日渐混乱无章的管理局面,导致了公共管理领域出现危机,并引发了旨在重塑行政思维与运行模式的公共管理范式革命,并因此形成了全球性的“行政改革浪潮”。随着以社会信息化和权力知识化为典型特征的后工业社会的到来,社会问题日渐复杂,公共管理危机因公众需求的复杂化、多样化、高端化而进一步加剧,极大地冲击了产生于工业社会的传统官僚制。在这一背景下,公共行政急需实现范式转换。尽管官僚制在一定程度上仍有合理成分,但“工业时代发展起来的官僚体制,专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统,已不能有效运转;它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转了。”

   此外,行政机关面临的内外环境发生了急剧的、不可预料的、极其复杂的变化。首先,官僚制导致人的异化甚至非人格化。官僚制强调制度化、规范化、理性化,非常注重技术理性,极大地压抑了人的全面发展及个性成熟,这明显有悖于现代社会对多元个性解放的要求以及对自由的永恒追求。其次,官僚制强调层级节制,循规蹈矩地按章办事,显然无法适应信息技术高速发展、社会情势瞬息万变的现代社会。最后,官僚制强调单一的权力中心,本质上是一种集权体制。官僚制行政又以规制、中央集权以及强制性为其显著特征,这一运行架构显然也无法回应现代社会利益多元、协同治理的全新要求。

   由此可见,社会管理问题的多样化、社会管理形势的复杂化、社会管理难度的高端化都对政府治理社会公共事务的能力提出了更高的要求,而延续一个多世纪的官僚制已被事实证明难担此任,迫切需要寻找到另一种管理体系加以替代。以高效率为价值追求、以政府统治为主要形式、以工具—技术理性为行动假设、以政府为绝对主导的传统社会管理方式,急需改革创新。

    

   三、从“官僚政治”到“社区治理”:创新我国社会管理体系的路径选择

   当下,中国社会正面临着自1978年改革开放以来的“第二次转型”,机遇与挑战并存,传统的以政府规制为显著特征的官僚制显然难以应对。要在社会管理领域实现“善治”,达成“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”的社会管理基本任务,进而实现“包容性发展”,必须创新并完善我国社会管理体系,完成从“官僚政治”到“社区治理”的重大转变。

   在这一背景下,“社区”就被赋予了承接社会管理的历史重任。一般认为,社区具有满足生活需求、进行社会化、实现社会控制、社会参与和社会互助等功能,被视为克服集体行动困境的有效的组织方案,能在一定程度上解决“国家失灵”和“市场失灵”的问题。改革开放以来,社区已取代单位成为城市管理的基本单元和城市功能的基本载体,是“连接家庭与社会、家庭与政府的关键环节。”许多社会问题源于社区,也需要从社区人手解决,社区已成为加强基层社会管理,完善我国社会管理体系的重要抓手。

新中国社区建设历经数十载。1986年为配合城市经济体制改革,民政部首先倡导社区服务,1999年民政部又先后选择社区服务和城市基层工作基础比较好的26个城区作为社区建设实验区,为全国城市社区建设的全面展开提供了宝贵的探索经验。时至今日,我国城市社区无论是在数量还是在质量上都得到了很大的发展,但在社区治理方面也存在不少问题。一是社区治理行政化严重。在社区建设过程中,政府一定程度上还延续着大包大揽的做法,行政干预过多,在与社区的关系把握上仍居于绝对的强势地位,多采取行政指令来处理社区相关事务,形成一种“强行政、弱社区”的错位,导致“社区失灵”。二是多元参与不足。目前中国的社区治理主体仍显单一,除政府绝对强势、社区低度参与外,本应成为社区治理主要参与者的NGO、NPO等社会组织发展非常缓慢,难以充分发挥其应有作用。另外,由于普遍存在的社区文化缺失现象,使得社区成员的社区意识、社区情感以及参与意识严重不足,(点击此处阅读下一页)


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