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上官丕亮:人民代表大会制度,还是人民代表大会制

更新时间:2014-01-09 21:19:10
作者: 上官丕亮  
法国宪法第23条第2款规定:“国民议会可以通过一项不信任案追究政府的责任。此项动议至少有国民议会议员十分之一的人数签署才能受理。此项不信任案提出后经过四十八小时之后,才可以进行表决。只统计对不信任案的赞成票,不信任案只有获得组成国民议会的议员过半数票才能通过。如果不信任案被否决,这些签署人在同一会期中不得再提出不信任案”。不难看出,法国的半总统半议会制虽然兼有总统制和内阁制的特点,更像是总统制的变种,日本有学者称其为“总统制性质的议会政治”。9

   显然,以法国为代表的半总统半议会制则是总统在国家权力关系和结构中处于中心地位但又兼有议会制特点的政体。

   委员会制是指由多人组成的委员会集体行使国家最高行政权的国家机构权力配置模式。目前,世界上只有瑞士一个国家采用这种模式。根据1999年瑞士宪法的规定,委员会制的主要特征是:(1)作为瑞士联邦最高管理和执行机构的联邦政府由7名委员组成,由联邦议会选举产生,在来源上一个州至多只能有每一位委员。每一个委员各分管一个行政部门,兼任部长。(2)实行集体领导。每年联邦议会从7名委员中选举1人为联邦总统,主持联邦政府的工作,任期一年,不得连任,联邦总统既是国家元首又是行政首脑,但这主要是礼节仪式上的工作,总统与其他委员的权力相同,联邦政府的各种决定均由7名委员集体作出。正是基于这一点,所以我们通常认为瑞士联邦政府实行的是委员会制。(3)联邦政府负责执行联邦议会制定的法律和决定,受联邦议会的监督,但联邦议会不能通过不信任案等形式迫使联邦政府辞职,联邦政府也无权解散联邦议会。这与内阁制明显不同。

   显然,瑞士联邦政府委员会为处于国家权力的中心地位,所以人们称此政体为委员会制。

   综上所述,我们不难看出,使用“人民代表大会制”一词,可以与“总统制”、“议会制”、“半总统半议会制”、“委员会制”等世界各国政体类型的称呼保持一致,从而有利于与世界各国的政体进行比较,进而使我们能更加清楚地认识政体问题。

    

   三、“人民代表大会制”概念在我们新中国的宪法史上有广泛使用的经验

   值得指出的是,“人民代表大会制”这一概念并不是笔者生造的名词。在新中国建立之初,这一概念曾经比较广泛地使用过,而且与我国的宪法包括临时宪法《共同纲领》密切相关。当时,“人民代表大会制”与“人民代表大会制度”这两个概念经常混同使用。

   1949年9月22日,周恩来在谈到“人民政协共同纲领草案的特点”时指出:“新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会的制度,它完全不同于旧民主的议会制度,而是属于以社会主义苏联为代表的代表大会制度的范畴之内的。”10 周恩来还曾指出:“人民代表大会制属于苏维埃工农兵代表大会制的体系,完全不同于资产阶级的议会制”。11

   1949年9月22日,董必武在向中国人民政治协商会议第一届全体会议作关于中央人民政府组织法的起草报告《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》时明确指出:“政府组织的原则:这个原则是民主集中制,它具体的表现是人民代表大会制的政府。”12

   1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第2条明确规定:“中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府。”

   1951年9月23日,董必武在中央人民政府华北事务部召开的华北第一次县长会议上的讲话《论加强人民代表会议的工作》指出:“我们的国家是人民代表会议与人民代表大会制的国家。”“我们国家有很多制度,如婚姻制度,税收制度,司法制度,军制,学制等等,但这些制度都只能表示我们政治生活的一面,只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面,才能表示我们政治力量的源泉,因此人民代表会议或人民代表大会制度是我们国家的基本制度。”“我们既已确认人民代表会议或人民代表大会制为我们国家的基本制度,我们的国家政权建设工作,首先就要弄好各级各界人民代表会议。”13

   1954年3月23日,在中华人民共和国宪法起草委员会第一次全体会议上,宪法起草委员会委员陈伯达向会议所作的《关于〈中华人民共和国宪法草案(初稿)〉起草工作的说明》也使用“人民代表大会制”这一概念,认为宪法草案所规定的国家政治制度是“人民代表大会制”,指出:“我们的宪法草案所规定的国家政治制度,是属于社会主义的类型的,有些不同的形式,但在实质上是一致的。”“我们的人民代表大会制,和苏联是一致的,即人民代表大会是人民的权力机关,而不只是议事机关。”14

   1954年9月15日,刘少奇在中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出:“宪法草案第二条规定:‘中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。’这个规定和其他条文的一些规定表明我们国家的政治制度是人民代表大会制度。”“人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度,一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论,并作出决定。”“宪法草案第二条第二款规定:‘全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。’我们经过人民代表大会制统一和集中行使国家的权力,就说明了我们的民主集中制。在香港出版的反动刊物说我们‘这种人民代表大会制乃是中央集权制度’。这些反动分子自以为发现了一种什么理论可以用来攻击我们。可是我们马克思列宁主义者早就公开地宣布过,我们是主张集中制的。”15

   值得一提的是,在改革开放之后,在1982年宪法修改期间,武汉大学何华辉教授撰文讨论《宪法修改草案》中的我国政体问题时使用了“人民代表大会制”的概念,他写道:“我国的政体是按照民主集中制原则组织起来的人民代表大会制”、“人民代表大会制是我国根本的政治制度”。16 1983年11月群众出版社出版、吴家麟主编的国内第一部宪法学统编教材《宪法学》在第五章“政权组织形式”中也是使用“人民代表大会制”概念,强调“人民代表大会制是我国的政权组织形式”、“人民代表大会制是我国基本的政治制度”17,而该章的内容就是何华辉教授执笔撰写的。

    

   四、“人民代表大会制”概念的使用有利于促使人们重视我国政体的完善

   众所周知,虽然我国宪法第3条第3款明确规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,但是在我国的实际政治生活中,各国家机关之间的权力关系尚未完全理顺。例如,人大与政府之间的关系,在现实生活中,政府的地位高于人大,人大无力监督政府,而且许多本来由人大决定的重要事项往往被政府越权决定了,正如已故的曾经长期在全国人大机关工作的著名宪法学者蔡定剑先生所指出的:“由于长期以来,党比较重视行政权力,行政首脑又在党内地位高于人民代表大会,因而,行政机关往往比人民代表大会更有权威……使得一些地方政府可以去行使明显属于人民代表大会决定权范围的权力。例如国民经济和社会发展计划和预算的部分调整变更,法律明确规定政府应报人大常委会审批,实际上政府常常不予报告。重大改革计划和重大经济建设项目的上马,本行政区域内有关公民权利的重要行动等等,都是明显地应由人民代表大会及其常委会来决定的事情,但有些政府不习惯、不愿意把这些事提交人民代表大会决定。”18

   又如,人大与法院、检察院之间的权力关系,以及政府、法院、检察院等国家机关之间的权力关系,均存在没有理顺的问题。前些年来,引起争议的人大“个案监督”问题实质上就是人大与法院之间的权力关系没有理顺的表现;当前行政诉讼举步维艰实质上也是由于法院与政府之间的权力关系没有理顺所造成的;检察院要不要监督法院以及如何监督等这些近些年来学术界和实务界热烈讨论的司法改革问题,实际上也就是法院与检察院之间的权力关系如何理顺的问题,这些问题都是我国政体还没有解决的问题。

   值得注意的是,党与人大等国家机关之间的关系还没有理顺。党如何领导人民代表大会等国家机关的问题在我们国家一直没有得到很好的解决,虽然改革开放以来各个国家机关依法独立行使职权的程度不断增强,但1980年邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇著名讲话中所指出的“不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导”19 这种以党代政甚至党委书记个人代替国家机关的现象到现在为止还没有得到彻底改变,“一些地方党委包揽具体事务过多……有些地方的党委、人大、政府、政协四套班子的权力过分集中在党委,至今仍有‘党委挥手,人大举手,政府动手,政协拍手’的现象。”20 在现实生活中,党的组织国家化,直接行使国家权力,党委甚至就是党委书记成了事实上的权力中心,人民代表大会和其他国家机关则成了党委乃至党委书记的执行机构,“作为全国与地方的最高国家权力机关,人大权力的至上性还不能说是已经完全到位,有的地方常受党政机关的侵权,甚至‘大权旁落’”21,而且政府、法院、检察院等其他国家机关的权力也经常被同级党的组织实际行使。总之,国家权力的运转并不按照宪法规定的政体来运转,人民代表大会制政体名不符实。宪法规定的人民代表大会制这一根本政治制度没有落到实处,党政不分、以党代政,党委乃至党委书记的权力高度集中,但又不受宪法和法律的约束,这也是我国腐败问题不断发生的一个重要原因。正如一位学者所指出的:“党政不分、以党代政的实质,就是党代替国家机关去行使了它不应该行使的国家权力。这种情况是同当代民主、法治的要求背道而驰,与我国的国体、政体和政权组织形式不相符合,在实践上也会造成不良后果。在事实上,大家都已经看到,由于过去长期以来党政不分、以党代政,党被国家化了,一些党的组织机构官僚主义化了,党的高度集权,产生了许多重大决策失误和党政机关严重的腐败。时至今日,仍然面临各种严峻考验。”22

   显然,广泛使用“人民大会代表制”的概念,要比使用“人民代表大会制度”的概念,更有利于引起人们对理顺人大与其他国家机关以及党委之间的权力关系的重视,促使大家重视我国政体的完善,而不仅仅关注人民代表大会这一个国家机关本身的改革。需要说明的是,这里不是讲人民代表大会本身的改革不重要!它同样重要,而且它的改革直接到我国人民代表大会制政体的完善。“代表兼职化、机关临时化、工作节日化、主体助手化”的人大组织自身状况,在很大程度上也是造成人大在整个国家的权力关系中“权力边缘化”、人民代表大会制政体名不符实的一个重要原因,23这同样必须引起足够的重视。

   总之,“人民代表大会制”比“人民代表大会制度”更准确地概括了我国宪法所确立的政体,更有其存在和广泛使用的合理性和必要性。“人民代表大会制”是我国宪法学应有的一个重要范畴。建议宪法学者在讨论我国的政体或政权组织形式时少说“人民代表大会制度”,而多讲“人民代表大会制”。

    

   注释:

   1. 1982年11月26日宪法修改委员会副主任彭真在第五届全国人大第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》指出:“草案对国家机构作了许多重要的新规定,主要有以下几个方面。(一)加强人民代表大会制度……”。参见全国人大常委会办公厅秘书二局编:《中国宪法文献通编》,中国民主法制出版社2004年版,第72页。

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