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俞可平:“城管式困境”与治理现代化

更新时间:2014-01-01 16:50:21
作者: 俞可平 (进入专栏)  
其中,民主是区分现代国家治理体系和传统国家治理体系的本质所在。政治学家一般把现代的国家治理简称为民主治理。在古代,也有些王朝能把国家治理得很好,但是不能说它有现代的国家治理体系,为什么?因为它保障的是封建皇权。而现代国家治理体系保障的是主权在民,要确保人民的主体地位,所有的公共政策最终要体现民意。

    

   官员素质与民主“四字诀”

   蒋保信:《决定》把“国家治理体系和治理能力的现代化”放在一起,如何理解“国家治理能力”?

   俞可平:这里所说的“国家治理体系和治理能力”,其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。把两者放在一起,表明推进国家治理体系的现代化与增强国家的治理能力是同一个政治过程中相辅相成的两个方面,密不可分。不过,影响国家治理能力的,除了制度因素外,还有一个极其重要的因素,即治理主体的素质。纵使有最完备的国家治理体系,如果官员的素质很差,贪污、腐败,没有公信力,能力很弱,你有再好的制度也运转不起来,也不能提高国家的治理能力。

   所以,要提高国家的治理能力,或者说实现国家治理能力的现代化,除了建立一个现代国家治理体系以外,还要提高官员的素质。提高官员的素质要做两件事,第一件事是对官员进行教育和培训,特别是公民教育和能力培训。第二件事更重要,要有一整套民主的选拔机制和权力的制约机制,不但把公民当中高素质的人选出来,而且当发现某个官员不称职时,还有权罢免他。前者叫“授权”,后者叫“限权”。民主其实很简单,要义在“授权”“限权”四个字。民主就是一整套人民对政府进行授权限权的制度机制。

   在古代,可能个别官员的素质很高,但很难保证整个治理体系长期有效地运行。每个王朝最初建立之时都朝气蓬勃,治理能力很强,但过不了多少年就又被另外一个王朝给替代了。所以黑格尔说中国没有历史。他指的是,中国历史无非就是一个王朝替代另外一个王朝,周而复始地循环。黄炎培问过毛主席,怎么跳出这个周期?毛主席说靠民主。毛主席说得还真对!

    

   实现“制度的现代化”,需要“有破有立”

   蒋保信:那么如何有效推进国家治理的现代化,破解公共治理的“城管困境”呢?

   俞可平:《决定》已经构划了指导思想、总体目标、重点领域和主要任务。我还特别想强调以下六个方面:

   一、要进一步解放思想,努力突破不合时宜的旧观念的束缚,这也是十八届三中全会大力呼吁的。十八届三中全会的《决定》里有两句话很好,我希望各级官员能够深刻理解其意义。一句话是“促进社会公平正义,增进人民的福祉,是我们改革的落脚点和出发点”。这句话表明,所有的观念、所有的制度、所有的改革,说到底是为了促进公平正义,增进人民的福祉。这就像邓小平的“三个有利于”一样,只要能“促进社会公平正义,增进人民的福祉”,什么都可以试、可以倡导,而不要先问姓“社”姓“资”,属“中”属“西”,是“马”非“马”。第二句话,即三个“无止境”--“实践发展永无止境,解放思想永无止境,改革开放永无止境”。这个“永无止境”,首先从时间维度来说,是改革开放的过程永远不会终结。但我觉得还有一个空间的维度,不是到某个地方就停止不前了,任何领域,包括政治领域,都需要改革。否则,怎么叫“全面”改革?只有全面改革,才能推进国家治理体系的现代化。

   二、加强顶层设计,从战略上谋划国家治理体系的现代化。碎片化、短期行为、政出多门、部门主义、地方主义,都是现行体制的弱点。一方面要摸着石头过河,在实践中探索,这是我们成功的经验;但另一方面,还要加强顶层设计,因为国家治理体系是一个体系,包括政治、经济、文化、社会、生态各个领域,必须从整体上规划和考虑各个领域的改革方案。必须超越部门利益和地方利益,而且要挣脱既得利益的束缚。

   三、要善于总结地方治理、改革创新的经验,及时地将优秀的地方治理创新上升为国家制度。这些年来,很多地方做了一些很好的治理改革。在这一点上我有发言权,我主持“中国地方政府创新奖”有14年了。我们有两千多个案例,比如一站式服务、决策的听证制度、两票制、公推公选、政务透明、政务公开、问责制、离任审计等,很多是我们倡导和推动的改革创新经验,有些在全国推广了,但还有更多没有推广,甚至人走政息,挺可惜的。要推进国家治理体系现代化,应该把地方的改革上升到国家制度层面--因为只有制度化,才不会人走政息。

   四、要结合我国的具体国情,学习借鉴国外政府治理和社会治理好的经验。治理体制和治理行为更多体现的是工具理性,而不是价值理性。治理创新、治理改革是世界性的趋势,我们应当学习借鉴人类文明的优秀成果,当然也包括政治文明的成果。中国这些年来在治理方面取得的成就,除了我们自己创造的以外,也有相当一部分得益于借鉴国外经验。比如听证制度,过去把它当作典型的资本主义制度,但现在我们也普遍推广,这是保证决策民主化科学化不可或缺的制度。其他还有一站式服务、律师制度、问责制度、新闻发言人制度,等等。

   五、要坚决破除阻碍社会进步的体制机制,建立和完善与中国特色社会主义现代化要求相适应的现代国家治理体制。制度的现代化包括两方面,一方面是破,另一方面就是立。

   破--就是一定要破除有弊端的体制机制。对于那些不合时宜的体制机制,要坚决破除。我们现在有些体制是违背政治学公理的,比如说,权力与责任应当成正比,有多大的权力就应该承担多大的责任。但在现实生活中,有些部门权力大无边,却几乎不用承担任何责任。还有一些体制机制,损害公民的合法权益,例如这次三中全会《决定》废除的劳教制度。还有不少制度要么设计不合理,要么相互打架。例如,党内的廉政法规有100多个,是全世界最多最齐全的,甚至具体到吃饭要四菜一汤。但是效果好吗?显然不好。这些制度该修改的要修改,该废除的要废除。

   立--就是健全和完善各种制度。现在还有很多好的制度没立起来,比如人民代表制度。这次关于深化改革,《决定》中讲了一条,“要建立健全代表联络机构”,这一条在我看来就很有针对性。人大代表是反映民意的,可是选民把代表选出来之后,怎么反映民意呢?我们现在还没有行之有效的机制。一些地方设立了“人大代表联络站”,效果非常好,“上访”数量明显下降。大家都说这个制度好,但不能推行。为什么?据说是因为有人担心“人大代表联络站”会变成西方的“议员办公室”。其实,这完全是性质不同的两码事。我们的整个人大制度,包括人大代表联络站,本来就置于党的领导之下,有什么好怕的?如果没有畅通的代表联络机制,不就是成心不让人民代表联系人民群众吗?

   六、要破除官本位观念,消除官本主义的流毒。良好的国家治理,用我的话讲就是善治,制度是决定性的,但是光靠制度行吗?治理主体的素质也是个大问题,我们现在有个最大的阻碍就是官本位。

   “官本主义”就是“有权就有一切”,这是中国几千年的传统。为什么我近来研究历史上的官本主义?就是因为我想不通:改革开放三十多年,市场经济也建立了,民主法治也在推进,但社会的官本位现象却更严重了。我上大学的时候,我的老师是院长、系主任,但我们从来不叫他院长、系主任,都只是叫老师。但现在,对一个院长、主任,只叫老师好像不行了。许多大学老师都想着做官,深圳有一个大学招聘处长,二十多个教授去竞聘。学术领域尚且如此,更何况其他领域。

   现代政治文明和传统政治文明的本质区别,就在于传统政治文明的基础是官员的权力本位,现代政治文明的基础是公民的权利本位。如果不肃清官本主义的余毒,那我们理解近代两次民主革命的意义,先贤烈士的血岂不是真的白流了?所以,《决定》把“破除官本位观念”列为改革的重要任务,可谓切中要害,我很高兴。

    

   现代稳定是动态稳定,以疏为主

   蒋保信:《决定》中明确提出“坚持正确处理改革发展稳定的关系,胆子要大、步子要稳”。这与您一直强调的观点吻合--在社会稳定的前提下推动政治民主发展。您曾说过有两种稳定--“传统的稳定”与“现代的稳定”,目前需要做出什么样的调整,才能实现“现代的稳定”?

   俞可平:我一直倡导动态稳定,并把动态稳定界定为现代稳定,它最主要的特征是以疏为主。老百姓有什么要求,对政府有不满,都可以让他们说出来,要有合理合法的制度保障老百姓的权利。我把静态稳定叫作传统稳定,它是以堵为主,什么都不让你说,什么都不让你干,这种稳定是维持不下去的,这样的时代应该过去了。

   我一直特别强调动态稳定,但是动态稳定对政府来讲是极大的考验。第一,官员的素质要很高,要敢于面对老百姓。如果你自己也贪污,能力很弱,没有公信力,你肯定不敢去面对老百姓,去了以后老百姓也会把你困住。而素质高、能力强的官员,就不怕直接面对老百姓。现在的问题是,在现行选拔机制下,这样的高素质官员不太容易产生。第二,要有一些合理的制度机制,让老百姓自由表达其诉求。像人大代表联络站,就是很好的机制。

   蒋保信:2013年初,《旧制度与大革命》因领导人的推荐而“走红”,书中有这么一句话:“革命实际上并不是发生在受压最紧的时候,而是发生在原来压得很紧,然后逐渐放松的时候。”您怎么理解这句话?当下的改革是否存在这样的风险?

   俞可平:很多人对此都有过解读,大致有两种看法:一种说是在提醒统治者注意革命的情势、革命会在什么时候发生,总之不能太开放。另外一种解读是,提醒民众,特别是知识分子,革命的结果未必更好,整个社会被打乱,会带来很多负面的东西。

   但我认为要说革命,还是马克思讲得最好。马克思的革命理论是什么呢?他认为,革命是客观环境的产物,革命的发生不以人的意志为转移。什么样的情况下会爆发革命?那就是,当统治阶级不能照旧统治下去,而被统治阶级也不能照旧生活下去时,危机就爆发了。他还有一个更深刻的观点,即政治的上层建筑要适应社会生产力发展的需要,当社会生产力的发展已经要冲破那个旧的制度时,如果旧制度还不做改革的话,就可能爆发革命。

   讲革命,我认为更多的还是要看客观情势。为了避免革命,应当不断进行体制改革来满足社会经济特别是生产力发展的需求,还要满足公民日益增长的政治需求。

    

   除了决心,还要“有宽广的胸怀”

   蒋保信:十八届三中全会有很多亮点,比如您刚才提到的“要建立健全代表联络机构”,但大家会否和以前一样担心“政令不出中南海”?

   俞可平:遇到阻力能不能往前推动,这是非常现实的问题。这些阻力既来自于既得利益者的阻碍,但也可能来自决策者的优柔寡断,缺乏担当和责任。但是,中央既然有这么重要的一个决定,我相信我们党是有足够力量去落实的。如果真要做的话,也一定能够做到。比如禁止中秋发月饼,一个文件下来,都不发了。这说明中央的组织和动员力量依然非常强大。所以,能不能落实,关键是看决心大不大,这是第一点。

   第二点,要有合理的制度设计和高度的政治智慧。下定决心后,就是如何通过合理的设计,以最小的成本代价取得最大的效果。改革不仅要集中全党的智慧,也要集中全国人民的智慧。即将设立的负责顶层设计的中央改革领导小组,对全面深化改革的部署将是至关重要的。

第三点也非常重要,决策者和执政者要有宽广的胸怀。(点击此处阅读下一页)


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