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李炜光 刘宁:西方国家财政监督体系及其借鉴价值

更新时间:2013-12-26 15:31:49
作者: 李炜光 (进入专栏)   刘宁  

  

   财政监督作为一种权力约束机制,为市场经济的发展和公共服务的顺利进行提供保障。随着我国市场化改革的推进、法治经济时代的到来和公民社会的逐渐形成,财政分配的公共服务性质日益凸显,立法监督,依法行政,确保政府的财政活动对市场、对社会、对全体纳税人负责的问题正变得越来越重要,已成为整个社会日益关注的热点问题、焦点问题。由于我国目前仍处在体制转轨阶段,财政监督体系建设还不完善,相关的法律与制度还比较粗梳,学习、借鉴国外特别是西方市场经济发达国家财政监督的经验,为建立一套适合中国实际的财政监督体系提供理论来源和经验借鉴,就成为一件十分有价值的事情。这便是本文试图展开研究的目的和出发点。

  

   一、西方国家财政监督体系的类别及特征

  

   各国的财政监督,随国家政权的形式与性质不同而形成多种类型,主要分为立法型监督、司法型监督和行政型监督三种。立法型监督是由议会、财政部、国家审计署共同对国家财政进行监督,议会中的公共资金委员会和决算委员会根据国家审计署提供的报告资料来进行审核,财政部内设有专门机构负责财政监督,主要通过对政府各部门预算的核定及收支的控制达到监督的目的,国家审计署是执行财政监督的专门机构,隶属于议会,向议会负责。英国、美国、加拿大等国家均实行财政立法监督的制度模式。

   司法型监督具体有议会的监督、审计法院的监督和财政总监察司的监督。宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法的执行,财政总监察司是执行财政监督的专门机构。法国、西班牙、德国是财政司法监督制度的代表。在对行政行为的监督过程中,司法型财政监督以其独立性、直接性、法定性、强制性等特点而引人关注。与行政监督、立法监督和社会监督相比,它是效果最直接、形式最特殊的一种国家法律监督制度,它可以运用国家的审判程序进行监督。

   行政型监督是指国家行政机关依据国家法律规章对自身行为、对其附属机构行为或关联机构行为实施的监督。在财政监督中,这种监督表现为财政机关对其内部机构的行为以及使用财政资金的部门单位的资金运转情况进行的监督,是对内监察与对外监督的结合体。实行财政行政监督制度的国家主要有瑞典、瑞士等国,其主要特征是在各级政府设置行政管理部门,专门负责行使财政监督职权。瑞典制定了严格的预算编制程序和管理制度,其财政监督的特点是将财政监督有机融入到预算编制和执行的各个环节,在预算编制和执行过程中全面强化财政监督控制机制。瑞士的联邦财政监督法规定,联邦审计局在组织上是财政部的一个行政机构,但它是国家最高财政监督部门,其职能是作为行政监督机构,对联邦的财政机构和财政收支进行经常性监督检查。

   各国财政监督类型的选择与其政体有着密切的历史渊源。立法型财政监督的典型代表是英国和美国。英国之所以选择立法型财政监督模式,与其最早建立起现代议会制度有关。追溯历史可以发现,英国自古以来就有国王召集贵族元老议事的传统,这为其现代议会制度的形成奠定了基础。1215年制定的《大宪章》规定:国王向贵族征税,须先召集贵族大会,并经其同意后方可征税。《大宪章》将贵族大会从传统转化为制度,确立了贵族大会的地位。但由于当时大会成员仅限于贵族,不能代表公众,因此还不是现代意义上的议会。光荣革命(1688年)以后,随着《权利法案》的颁布,确立了议会对国王和大臣的监督和控制。1787年,根据《统一基金法案》》(Consolidated  Fund

   Bills)设立了“统一基金”,政府获得的所有收入都归入这个基金,存入英格兰银行,所有政府公务活动开支都由这个基金统一提供,这加强了财政的集中管理和财政部对其他部门的控制。1822年,英国议会确立了现代意义上的正式的预算制度,即由财政大臣每年提出全部财政收支的账目一览表,由议会审核批准。作为议会制度和预算制度的鼻祖,英国有着良好的立法监督传统,这是其他国家所不可比拟的,主要体现为立法监督的高度法治化和民主化。然而,英国实行内阁制,议会成员也都是内阁成员,因此,一般来说由内阁提交的议案都会在议会“有惊无险”的通过。从发展的趋势看,英国议会传统的财政控制权正处于逐渐衰弱的过程中。美国模仿英国的议会制度建立国会,在议会监督方面取得了突出的成效,有后来居上的态势。美国实行总统制,总统由公民选举,只对人民负责,不对议会负责。总统和议会是相对独立但又互相制衡的机构,因此,与英国相比,美国国会对政府预算的监督是非常独立的。

   司法型监督的代表是法国。法国第三共和国宪法(1875年)确立了法国的议会制政体。二战后法国内阁像走马灯似的换了一届又一届。1958年初,时任政府总理的盖耶尔大声疾呼:“战后,英国有4人担任首相,美国有2人担任总统,苏联有2人担任总书记,联邦德国有1人担任首相,而法国则更换了25届政府,这种状况是不能长期继续下去的。”[1]由于政府的不稳定,导致国家的政策多变不定,进而国内外矛盾重重,财政危机加深,法国的国际地位日益下降,与此同时,极端殖民主义者在阿尔及利亚发动军事暴乱,全法国处于分崩离析的状态,而政府却束手无策。1958年6月1日,法国议会在别无他法的情况下,以329票对250票通过了议案,授权戴高乐组织政府、全权处理阿尔及利亚问题和制定新宪法,法兰西第五共和国建立。总统权力大大提高,议会两院的权力大大削弱。议会两院虽享有立法权、监督权,但受到严格限制。与英美两国相比,法国议会只对国家财政实施宏观监督,具有司法性质的审计机关对财政监督具有较大的职权,尤其是审计法院的设置及职权的规定是立法型监督和行政型监督所不具备的。实践表明,法定性、独立性、强制性、程序性和直接性的特点使司法型监督成为效果最直接、形式最特殊的一种监督制度。司法监督运用司法审判程序对各种违法违规行为进行独立、客观、公正的审判和处罚,因此,司法对财政的监督无疑是最具约束力和威慑力的一种监督。

   瑞典是君主立宪制国家,保留了国王作为国家象征。按三权分立制衡原则,议会为立法机关,决定全国的财政税收政策,并监督政府和公共机构的工作;首相领导的政府行使行政权。瑞典的中央政府规模很小,采取高度自治的分区行政。瑞典的财政监督理论是以欧洲安格鲁•萨克森派的观点为基础,即对各政府机构持信任态度,强调靠内部监督约束,辅之以必要的外部监督检查。其监督体系由向政府内阁负责的国家审计办公室、向议会负责的议会审计办公室及财税稽查监督机构共同组成。

   财政监督的形成是以各国的法系为支撑力的。法系是根据若干国家和地区基于历史传统原因在法律实践和法律意识等方面所具有的共性而进行的法律的一种分类,它是这些具有共性或共同传统的法律的总称。李步云先生在《关于法系的几个问题——兼谈判例法在中国的运用》[2]一文中说:“法系是从法律形式的角度就世界范围内对法律所作的一种分类”,主张以法律的形式渊源为标准,把世界法律分为两大类:大陆法系、英美法系,这个分类目前为多数学者接受。

   英美法系,又称普通法法系、英国法系,是以英国自中世纪以来的法律,特别是以普通法为基础而发展起来的法律的总称。英美法系首先起源于11世纪诺曼人入侵英国后逐步形成的以判例形式出现的普通法。英美法系包括英国法系和美国法系。英国法系采取不成文宪法制和单一制,法院设有“司法审查权”。美国法系采用成文宪法制和联邦制,法院有通过具体案件确定是否符合宪法的“司法审查权”,公民权利主要通过宪法规定。英美法系的特点主要是:以英国为中心,英国普通法为基础;以判例法为主要表现形式,遵循先例;变革相对缓慢,具有保守性,“向后看”的思维习惯;在法律发展中,法官具有突出作用。

   大陆法系又称欧陆法系、罗马法系、民法法系,是与英美法系并列的当今两大重要法系之一,覆盖了当今世界的广大区域,以法国、德国、日本等为代表国家。称之为“欧陆法系”或“大陆法系”是由于其发源于欧洲大陆;而“罗马法系”是强调罗马法对其的重要影响:“民法法系”则是指这些法系的国家通常都有完整、独立的民法典。大陆法系的特点包括:明确立法与司法的分工,强调成文法典的权威性。强调立法是议会的权限,法官只能适用法律,决案必须援引制定法,不能以判例作为依据;比较强调国家的干预和法制的统一,尤其在程序法上如此。

   英美法系和大陆法系的主要区别在于它们各自在其法律的表现形式上不同:大陆法系主要表现为成文的法典,而英美法系则主要表现为法官的判例(这并不意味着英美等国家不存在成文法或制订法,只是没有严格意义上的法典)。英美法系对英美等国家的国家财政监督方式形成的影响,主要表现在这些国家的审计机关大都隶属国会。实行大陆法系的国家,如法国、意大利等国家,大都设有审计法院,属于司法机关,既独立于政府,也独立于议会。受大陆法系影响的国家,多数实行司法型国家审计,其地位和作用大都由宪法保障,审计体制的依据是成文法典。这与大陆法系要求明确立法与司法的分工,强调成文法典的权威性的特点分不开。

   我国和瑞典同属大陆法系,且均形成了行政型财政监督,但是由于经济因素、历史因素、文化因素、民族因素等的影响,两个国家在财政监督体系上呈现出了不同的特点。瑞典在政务公开,建设透明政府及严厉惩治腐败等方面的经验均走在前列,值得我们学习借鉴。

   三种监督模式各有长短。立法监督型国家的财政监督权主要控制在议会手中,这有利于增强财政监督的法律性和权威性。这种独立于财政系统之外的财政监督可以尽量抑制来自财政系统内部的干扰,加强其公正性。但不足之处是监督力量有限,财政审计与监督机构在执行中容易受外界的干扰。司法监督型国家的财政监督权主要控制在司法系统之中,这有利于增强财政监督的独立性和权威性,能够抵御财政系统或上层组织的干扰,增强对违法案件处理的时效性。其不足之处是立法机构的影响力削弱,也不可能事无巨细都通过审计法院审判。行政监督型国家的财政监督权主要控制在政府行政机关系统中,政府负责人可以随时掌握财政监督的进展情况。其不足之处是财政监督制度与立法机构和司法机构有一定的距离,从而影响财政监督的效率。

   从当前世界各国的财政监督制度内容来看,财政监督体系的建立带有综合性的发展趋势,即全方位、多层次的实施财政监督。全方位是指从各个角度监督国家财政活动,如罗马尼亚的最高财政监察院既带有立法监督性质、又带有司法监督性质,还带有行政监督的性质。所谓多层次是指鉴于国民经济和财政分配的复杂性,单纯的一种监督机构是无法实施有效的财政监督的,所以,目前许多国家实行三个层次的财政监督:议会监督、审计监督和财政部门自身的监督。如法国的财政监督体系就是由议会监督、审计法院监督、财政总监察司监督三个部分构成的。

   基于上述分析,本文选择了美国、法国和瑞典三个不同财政监督类型国家的财政监督理论与实践作进一步的比较分析。

  

   二、美国的财政监督

  

   美国是典型的实行财政立法监督模式的国家。在殖民地时期,选民选举产生的代表会议(即后来的国会)是仿效英国议会的下院建立的。当时代表会议仅仅是招徕移民或协助总督和业主制定政策的机构,其地位无足轻重。

美国独立战争是公众(主要是大资产阶级和种植园主)与英国殖民当局就课税权进行的斗争。公众斗争的重要途径之一就是代表会议,当时明确提出“不出代议士(议员)不纳税”的口号,即通过议会制度来限制当局征收税金。战后的宪法明确了国会的预算监督权,(点击此处阅读下一页)


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