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陆梦龙 梅东海:地权、地利之争的三宗案例

——瑞金市沙洲坝村、叶坪村农村土地流转纠纷调查

更新时间:2013-12-21 23:34:29
作者: 陆梦龙   梅东海  
引发政府权威的流失。

   总体而言,农民和企业之间这一种类型的土地流转,除了土地流转费用变动而带来的农民与企业之间的纠纷以外,最需政府部门关注和防止的是流转后土地用途的改变。由于农业弱质性,企业集中土地进行农业生产盈利空间并不大,而且农村土地租用成本相对比较低廉。在这种情况下,工商资本如果得到政策和法律允许,就有天然的"下乡"需求,并且在"下乡"经营过程中有改变土地用途以谋利的强烈冲动。

   依据现行法规和政策,土地流转的是承包经营权,但流转并不改变农地的集体所有性质,也不得违法改变土地的用途。现实中,许多土地流转,尤其是流转到企业的土地,容易产生改变土地用途或耕作结构的问题,例如有的种植粮食的耕地在流转后被用来种果树、挖鱼塘,生产非粮农产品,或者在耕地上修建牲畜圈栏或者农家乐、房屋、厂房等,这些对原有耕地都会带来一定的破坏。十八届三中全会要求"符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价"。这里的农村土地入市,需要明确两点:第一,是农村集体经营性建设用地,而非农村耕地等其他功能用地;第二,要"符合规划和用途管制"这一大前提,而非任何时候、任何区域、任何规模的农村土地都可以用来流转,即使流转,也不能随意改变土地用途。

   同时需要注意的是,在实际经济生活中,工商资本"下乡",一部分是租用农村的集体建设用地来盖厂房,一部分是租用农民的耕地用来规模化、集约化、专业化生产花卉、蔬菜、药材、水果等特殊农产品,种植粮食的比较少见,土地流转后的"非粮化"倾向十分明显。十八届三中全会要求"鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业",目的是"向农业输入现代生产要素和经营模式",而非鼓励工商资本到农村"圈地"或发展工商业,即使是发展种养业也要加以引导。因此,综上所述,农民和企业之间的土地流转,由于改变土地用途和"非粮化"倾向等,既容易引起农民的不满而产生纠纷,在防止影响耕地安全和粮食安全层面,更需要农地主管部门的重视和关注。

   另外,案例三还包含了当前土地流转纠纷中一个较为普遍的问题,即由"四荒地"和机动地等经营权问题而导致的流转纠纷。"四荒地"主要指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地,这些土地由于贫瘠,不适宜采用家庭承包方式;机动地是原来村集体在发包土地时预留部分集体土地,为应对未来集体经济组织成员增减变化而预留的机动土地,现行法律并不允许以各种名义预留机动地,但某些农村地区存在机动地的现象较为突出,一定程度上已经成为村干部谋利或偿还村集体遗留债务的通行做法。目前,"四荒地"等经营比较粗放,管理普遍混乱。按规定,"四荒地"和集体机动地发包要公开招标,优先满足本村集体成员的流转需求,而且流转收入归集体经济组织成员共同所有。但现实中,"四荒地"和机动地等不仅发包程序不规范,流转收入分配不透明、侵占挪用现象突出,而且这些土地往往由于承包权不清晰导致产生流转纠纷。例如案例三中××村村委会就存在越权流转归村民小组所有的荒坡地,而且在流转程序上并未做到向集体经济组织成员公开流转过程。

    

   土地流转纠纷特征和影响分析

   瑞金市沙洲坝镇和叶坪乡是中国农村现代以土地为主的财产权制度变革的发祥地,早在20世纪二三十年代的苏维埃革命时期,就领先开始了土地产权制度的革命。当地土地制度演变历史久远,制度在执行层面也相对较为完善,与其他地区相比,土地流转纠纷并不突出,强度也不大。结合上述案例和搜集到的各种资料,课题组归纳了瑞金土地流转的主要特征和影响:

   1.土地承包经营权流转纠纷已成为当地土地纠纷的主要形式

   早在第一轮土地承包时期,与全国其他部分地方一样,瑞金就已出现土地流转现象,不过由于经济发展阶段和农业生产力水平的限制,这种土地流转尚处于小范围、小规模状态。第二轮土地承包开始后,由于土地承包制度加快完善、流转政策逐步合理化,农地承包关系已经基本理顺,确权工作也在加快推进,以及未来城镇化进程下农村劳动力转移的加快、发展现代农业和构建新型农业经营体系的需求,农村土地流转不断加快,土地流转纠纷逐步上升成为当地农村土地纠纷的主流。据瑞金农地纠纷主管部门不完全统计,2012年上半年,申请瑞金市农村土地纠纷仲裁机构仲裁的土地纠纷案件共有47件,全部是土地流转纠纷。这既与第一轮承包期内,当地农地纠纷以土地承包纠纷为主不同,也与东部发达省市土地纠纷以征地纠纷和冲突为主不同。

   2.土地流转纠纷类型多样化,纠纷总量有可能呈递增趋势

   近年来,随着农村经济结构的变化和城镇化进程的加快,农村土地流转的需求正在日益上升。特别是,随着党的十八届三中全会进一步明确鼓励农民土地承包经营权流转,再加上农村承包地确权工作逐步进入收官阶段,农村土地流转进程也将有望不断加快。现行法律允许农民本着自愿有偿的原则,依法将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多元化的主体流转。如果没有相应完善的纠纷预防和化解机制,可以预计,土地承包经营权流转纠纷数量上将会日益增多,纠纷所涉土地面积将会上升,纠纷类型和起因也将会进一步变得繁杂,纠纷涉及的主体也将会进一步多样化,但由于现有土地承包制度已经较为完善,纠纷强度并不一定会加剧。

   3.土地流转纠纷的引发因素错综复杂,容易引发各种关联性纠纷

   近年来,随着农民种地负担减轻,种地比较收益基本稳定,土地又被农民视为最关键的生产资料、最基本的生存保障、最重要的社会保障,为安身立命之根本,农民对土地的依赖性需求不断增强。土地流转纠纷由于涉及农民的"命根子"利益,纠纷一旦形成,纠纷主体之间容易形成激烈冲突,对立情绪严重。

   另外,引发土地流转纠纷的因素在现实中表现得十分复杂,虽然利益是主要因素,但利益之外不仅有历史因素、法律因素、制度因素,还有风俗习惯、乡土观念、农村家庭宗族等文化层面的因素,导致土地纠纷千头万绪,处理和调解起来难度大,容易"无事生非、小事变大"。例如,中国农民乡土观念中有强烈的"土地情结",纠纷中追求"寸土不让",而且乡土社会中风俗习惯、宗族文化等一定程度上削减了法律、政策的权威性,纠纷诉诸仲裁机构调处或法院判决,有时不但起不到化解纠纷的作用,反而容易使矛盾扩大化、加剧化。在某些特定纠纷中,由于纠纷处理和应对不当、纠纷主体个人性格原因等,还容易造成土地流转纠纷演变成械斗、毁坏土地和庄稼、破坏财物、故意伤害人身等民事、刑事案件等关联性冲突。


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