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陆梦龙 梅东海:地权、地利之争的三宗案例

——瑞金市沙洲坝村、叶坪村农村土地流转纠纷调查

更新时间:2013-12-21 23:34:29
作者: 陆梦龙   梅东海  
在日常经营中,农民为了便于管理和耕作,或者追求一定规模的经营,自行进行换地、串地。这些换地、串地行为,部分会反映在村集体的土地台账上,更多的则完全是只动地、不动账,更不用说在土地流转管理部门进行报批、备案、登记,随着形势和条件的变化,当初串地、换地的某一方认为自己吃了亏,对当初的换地、串地行为产生反悔,由此产生流转纠纷,而且由于缺乏合同和备案等依据,这类纠纷调解难度也较大。还有的农民流转入部分耕地后,对这些耕地有了经营权,但是又将这些土地继续转包给其他人,原承包方因某种原因要收回土地时,三方就产生纠纷。

   另外,引发农民间的土地流转纠纷还有其他方面的原因。例如,流入方认为转包费过高而要求降低转包费或拖欠转包费产生的纠纷;承包方认为流转价格过低而要求涨价而产生的纠纷;由于土地转包缺乏报批、登记或备案手续,承包方将同一块土地同时流转给多个转包方而产生的纠纷;等等。这些不同具体原因引发的不同纠纷,背后本质大多是利益纠纷,一般并不涉及观念上和政策上的冲突。

   需要注意的是,在农民间的土地流转纠纷中,纠纷双方主体的社会地位相近,这类冲突一般都会寻求村委会、村民小组、基层主管和仲裁机构等的处理,一旦农民感觉眼中的这些"官方机构"处事不公,有可能将纠纷之火烧到这些纠纷的"裁判"方身上,本来是农民双方的土地纠纷,转化为对基层政府部门或组织不公正的控诉。这就需要基层干部等加强对相关制度和法律的学习理解和正确运用,并注意考虑农村习俗习惯、农民观念、乡土利益关系等非制度因素。

   2.农民与基层政府或村委会之间的土地流转纠纷

   一般而言,当前村民与基层政府之间的土地纠纷主要是由于征地引起,例如征地程序不公开、征地补偿款发放不到位、基层政府侵吞征地补偿金等。在瑞金调研过程中,课题组搜集到的关于村民和基层政府之间由于土地流转而引发的纠纷案例并不多,叶坪乡××村上坡山村民小组村民反映叶坪乡政府强占该小组耕地的案例是其中之一。在这起案例中,政府、村民成为土地流转纠纷的两个主体。对这类案例的分析,有助于认识村民与基层政府或村委会由于土地流转产生的纠纷发生机制与应对策略。

    

   案例二:叶坪乡××村上坡山村民小组与叶坪乡政府之间的土地流转纠纷

   纠纷主体及缘由:叶坪乡××村上坡山村民小组,20多年前将本小组的一块土地协商转让给乡政府,双方签订有协议。这块土地历经几度转让后,导致现在村民小组无法收回该块土地。因此,该村民小组村民认为是乡政府强占了该村土地,要求乡政府归还。

   纠纷具体过程:1986年春,为发展渔业生产,叶坪乡政府决定在××村上坡山村民小组征用部分土地,用来兴办鱼苗繁殖场。1986年4月12日,由该村民小组、村委会、鱼苗场和乡政府四方代表签订了《征用土地协议书》,实际征用该小组土地共23亩。协议约定,乡政府减免该小组全部公粮、购粮和村委会管理费上缴任务。

   1988年6月13日,在鱼苗场经营两年后,由于特大水灾,鱼塘和大部分设施遭到冲毁,鱼苗场无法继续经营。为此,鱼苗场将该块土地(鱼塘)退回给上坡山村民小组,同时乡、村两级恢复该小组的上缴任务。由于上坡山村民小组村民反对,村民并未上缴各项税费,鱼塘也荒废了两年多。

   1991年,经叶坪乡政府协调,上坡山村民小组修复了鱼塘。1992年,该村民小组将鱼塘承包给本组农户朱段煌等4户养鱼,每年上交小组租金550元。

   1993年,××村委会以该小组1988年和1989年两年未上交村委会上缴为由,强行将鱼塘收到村委会。1993年开始,××村委会将该鱼塘发包给个体户江永法等人养鱼。

   2012年,上坡山村民小组村民向市农业和粮食局(承包地纠纷主管部门)反映,叶坪乡政府强征强占该小组耕地25年,要求退回责任田。叶坪乡政府要求市农粮局进行调查处理。

   纠纷处理结果:农粮局经过调查,认定不是叶坪乡政府强占该小组耕地,而是××村委会收回了承包地。其中《征用土地协议书》第三条规定"征用时间不限,如鱼苗场不需要此场地了,应归上坡山村民小组,同时停止一切负担,既不恢复原貌也不承担经济负担",依据《农村土地承包法》第五十四条之规定,农粮局裁定××村委会违规收回、调整承包地,因此应当将原鱼苗场鱼塘归还上坡山村民小组。

   这起案例实际是一宗历史遗留问题。案例中,该村民小组与叶坪乡政府签订了《征用土地协议书》,实现了土地权利的转让。需要指出的是,当前乡镇一级政府并不拥有征收农村土地为国有土地的权力,案例中这类土地流转严格来说是一种土地出租行为:上坡山村民小组将土地出租给叶坪乡政府和鱼苗场,租金就是"乡政府减免该小组全部公粮、购粮和村委会管理费上缴任务"。这种涉及政府为受让方的土地流转,同样不能剥夺农民的土地承包权,这就是瑞金市土地仲裁机构依法将土地承包权裁定为归村民小组所有的政策依据。尽管仲裁机构裁定时引用的法规及其解释不一定完全准确、全面,但裁定结果基本符合法律和政策规定。

   当前,农民和基层政府部门之间的土地流转并不是很多,因为基层政府并不是经营主体,即使在本案例中,叶坪乡政府将土地租来也是给鱼苗场经营,乡政府作为鱼苗场的出资人或者所有权主体出现。在现实中,随着政企分开成为一种趋势,这类流转会趋于减少。在这类土地流转中,引发纠纷的因素主要集中于两个方面:

   第一,破坏农民的土地承包权。现有法律明确规定农村土地归属农民集体所有,却并未进一步指出这个"集体"是指村委会还是村民小组,抑或其他集体组织。尊重历史传统和实际情况,一般认为这里的"集体"是指村民小组,即农民土地的所有权归属所在的村民小组这一级集体经济组织。村民小组在人民公社时期通常被称为小队、生产队,在大部分农村地区,是与漫长历史过程中逐步形成的自然村大致重合。但是实际生产和经营中,基层乡镇政府和村委会往往存在越权行为,违规调整、收回农民的土地承包权,例如案例二中该村村委会即存在这种行为,从而产生流转中的纠纷。

   第二,基层政府或村集体不尊重农民意愿而强行推行土地流转。承包经营权流转一个重要的原则是尊重农民的自身意愿,但部分地区的基层政府或村委会由于发展经济的需求、官员个人利益的驱动等,在乡村经济建设、农业结构调整、产业发展等过程中,往往会主动介入,以各种借口、以行政权力、以各种手段强迫承包方(农民)将承包地流转出去,强行推动农地集中,搞所谓"规模经营"、"集约化经营"、"产业化经营"等,从而导致土地流转纠纷。

   需要注意的是,在农民和基层政府或村委会之间的土地流转纠纷中,虽然双方在法律上处于平等地位,但实际上政府方拥有行政权力和各种管理手段,纠纷双方谈判能力并不对等,从而在某些特定条件下(例如涉及利益较大等),作为弱势的一方农民更趋向于追求集体行动(如集体上访、集体静坐)来维权,从而导致纠纷的强度急剧上升,对社会秩序形成冲击。这就要求处理纠纷的部门更应公正对待,辨法析理,尊重历史,更多地注重保护农民利益。

   3.农民与企业之间的土地流转纠纷

   在调研地瑞金,村民与企业间的土地流转并不少见,而且单宗土地流转面积都较大,涉及的农户较多。据统计,瑞金由农民流转到企业的土地占流转总面积的5.78%,次于农民间的流转和农民向合作社的流转。不过调研中,课题组搜集到的农民与企业之间的土地流转纠纷并不多见。在沙洲坝镇,课题组了解到一桩村民和承租土地的企业之间,因为合同不完善而产生的纠纷案例。

    

   案例三:沙洲坝镇××村村民与××果业开发公司之间的土地流转纠纷

   纠纷主体及缘由:甲方为沙洲坝镇××村村委会,乙方为××果业开发公司。由于甲方越权与乙方签订土地流转合同,而且合同不完善,损害了村民利益,从而引发农民与企业之间的土地流转纠纷。

   纠纷具体过程:沙洲坝镇××村村委会和××果业开发公司之间签订了一份土地流转合同,将150亩荒地租赁给公司发展果业。土地流转合同中,两条主要条款引发相关村民的不满。

   第一,该合同第二条第一款"甲方将本村红泥塘、兴村、叶树林小组荒坡150亩(含耕地25.5亩,荒地32.6亩)租赁给乙方经营开发果业"。这一条款中可以看出,此合同中的租赁地所有权不属于甲方××村委会所有。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条"土地承包经营权流转的主体是承包方,承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式"之规定,该合同的主体是否合法存疑。该合同的甲方如果是××村村委会,××村村委会必须在签订该合同前与红泥塘、兴村、叶树林小组及承包农户签订好土地承包经营权的流转协议,否则签订这样的合同即为越权;××村村委会与村小组及农户没有流转协议,合同的甲方只能是村小组或农户;如果是村小组的集体土地流转,须经本小组三分之二以上的村民同意,同时报村委会备案。

   第二,根据《农村土地承包法》第二十条"耕地的承包期为三十年"之规定,该合同第二条第二款"租赁经营期限为五十年"与法律规定不一致,耕地最长承包期到2028年底,难以满足五十年经营期限的要求。

   第三,该合同第二条第二款"乙方应承担果园租赁部分耕地每年应上缴的附加费及水费,耕地面积为25.5亩,每年合计费用1500元,由××村委会代收代付"。根据现行法规,农业税及附加早在2006年就已经取消,××村村委会无权继续收取;根据《农村土地承包法》第三十六条"流转的收益归承包方所有"之规定,××村村委会代收代付,必须取得村小组及农户的授权。

   纠纷处理结果:纠纷尚在调解和处理过程中。但基于本案例事实,依据相关法律,应当裁定沙洲坝镇××村村委会与××果业开发公司之间签订的合同无效,重新签订合同需要注意充分保障村民的权益。

   农民和企业之间的土地流转,从要素交换的层面来看,就是土地要素的所有者和资本要素的所有者之间的交换。实际上,课题组在瑞金的调研中发现,农民与企业之间的土地流转,更多是通过乡镇政府、村委会、村民小组等基层政府或集体经济组织这些中间媒介进行的。调研中,课题组搜集到多份农民和村委会、乡政府签订的土地流转协议。当然,村委会、乡政府将土地流转过来,大部分并不是亲自经营,而是作为一个过渡主体将土地集中起来,出租给企业集中经营。例如叶坪乡政府通过统一流转土地,集中出租给瑞金市××园林绿化工程有限公司。

具体操作方法是:第一步,叶坪村村民先将自己承包的土地租赁给叶坪村村民委员会,土地租赁经营期限为第二轮农村集体土地承包期剩余的17年,土地流转价格为每年每亩325斤稻谷,稻谷价格计算方法按上一年度的早、中、晚三季国家收购保护价的平均价格进行计算,每年3月底前统一支付该年度租金;第二步,叶坪村村民委员会再将集中起来的土地,统一流转给叶坪乡人民政府;第三步,叶坪乡人民政府和瑞金市××园林绿化工程有限公司统一签订合同,共计流转100亩土地给公司用以种养苗木花卉。这种土地流转的操作模式,有利有弊:有利的一面是,流转的组织性更强,降低了企业与农民之间的谈判成本,加快了流转速度,而且农民在企业与政府之间,更愿意相信政府能提供稳定的流转收益;有弊的一面是,就是一旦由于某些因素带来流转纠纷(如流转费用协商不一致等),或企业经营、政府收租存在违规行为(如企业破坏耕地、政府截留农民土地租金),容易形成农民与政府之间的冲突,影响政治秩序的稳定,(点击此处阅读下一页)


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