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柳建龙:略论成员国欧盟法上之国家赔偿责任

更新时间:2013-12-21 22:54:17
作者: 柳建龙  
[27]不过,在本案中,欧洲法院仍然面临着两个难题:一是 Francovich案判决所确立之原则是否适用于成员国之立法行为;二是成员国承担欧盟法上国家赔偿责任是否以过错为前提或者是否可以受到成员国国家赔偿法的限制。[28]对此,欧洲法院基于如下主张予以了回答:

   1.欧盟法具有适用优先性。

   欧盟法的优先性(der Vorrang des Gemeinschaftsrechts)并可直接适用性使得其相对于与之冲突的成员国国内法具有适用优先性(Anwendungsvorrang)。[29]就本件而言,德国的啤酒税法已经构成对欧盟法的违反,从而构成立法不法(legislativen Unrecht)。但是,由于德国国家赔偿法制将立法不法排除在国家赔偿法的适用范围之外,为此,德国法与欧盟法的冲突至为明显。在这种情形下,欧盟法具有适用优先性。但是,应当注意的是欧盟法的优先性并非一般规则,仅在成员国国内法与欧盟法相冲突的情形下才有其适用,并拘束各成员国法院。[30]

   2.欧盟法上成员国之赔偿责任亦适用于立法不法。

   成语国应就其违反欧盟法的行为给个人造成的损失向个人负欧盟法上国家赔偿责任的原则也适用于成员国立法机关。此项原则是基于欧共体条约而形成之法律秩序的内在要求而确立的(dieser aus dem Wesen der mit dem Vertrag geschaffenen Rechtsordnung folgende Grundsatz);它拘束成员国所有违(欧盟法)法行为,无论其是由哪个机关的作为或者不作为造成的。依次项原则而确立的损害赔偿义务是由欧盟法秩序的根本要求——即欧盟法的统一适用die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts)——决定的,与成员国宪法关于各机关权限的分配无关。[31]

   除此之外,本案判决最为重要的在于其进一步完善了欧盟法上成员国国家赔偿责任请求权或者成员国承担欧盟法上国家赔偿责任的要件,使得欧盟法上国家赔偿法制得以进一步的完善。

   (四)K?bler案判决

   本件申请人Gerhard K?bler教授从1986年3月1日起在奥地利茵斯布鲁克大学(Innsbruck University)供职,其于1996年2月28日根据1956年居留法(Gehaltsgesetz)第50a条第1款向有权行政机关申请(该法所规定的服务满一定年限所应享有的)特殊津贴。后者以其未在奥地利服务满15年拒绝了该请求。K?bler教授认为自己在德国(欧盟成员国之一)的工作年限应包括在内,系争规定违反欧盟法并构成不当的间接歧视(nicht zu rechtfertigende mittelbare Diskriminierung),故向奥地利(最高)行政法院(der ?sterreichische Verwaltungsgerichtshof, VwGH)提起行政诉讼。[32]其主张系争居留法规定合乎欧共体条约(EGV)第177条第3款(现第234条第3款)及第48条(现第39条)工作迁徙自由的规定。但奥地利行政法院在向欧洲法院申请先行裁决之后以系争事项为欧盟法的例外事项驳回了他的请求。为此,K?bler另向维也纳民事法院提起诉讼。该法院就居留法第50a条之合欧盟法性等问题、成员国就其司法不法是否要承担欧盟法上国家赔偿责任等问题向欧洲法院申请先行裁决。

   在本案裁决中,欧洲法院指出究竟是哪个国家机关违反欧盟法并不重要,欧盟法上的国家赔偿责任同样适用于成员国的司法不法;重要的是欧盟法上国家赔偿责任的适用范围是有边界的,换言之成员国的行为必须满足一定要件。就本案件而言,如果系争违法行为满足成员国之承担欧盟法上国家赔偿责任的要件,即违法行、相当违法性、存在损害、直接因果关系要件,则亦应对个人给予损害赔偿。其并进一步指出,至于成员国之司法不法是否具有相当违法性,其判断权限属于各该成员国法院,但其在为判断时应当考虑欧盟指令的特别规定的功能以系争司法行为其违反欧盟法之明显程度。但是,至于哪个法院对此类法律争议享有管辖权则属于各成员国国内法问题。[33]最后,欧洲法院认定,在本案中奥地利行政法院司法行为并未构成对欧盟法的明显的违反,不具有相当违法性。

   虽然从理论上讲,K?bler案判决对于成员国之欧盟法上国家赔偿责任问题并无新的贡献,但是,由于本案判决进一步明确成员国就其司法不法亦应承担欧盟法上的国家赔偿责任,从而使得欧盟法上成员国国家赔偿责任的适用范围涵盖了成员国所有公权行为[34],为此,也受到学者的普遍关注。

    

   三、承担国家赔偿责任的要件

   欧共体条约第288条第2款并未对损害赔偿请求权的成立要件,或者成员国承担欧盟法之国家赔偿责任的要件予以明确规定。欧洲法院根据欧共体条约第235条赋予自己的对基于该条约第288条第2款而提起的损害赔偿争议的管辖权,通过个案逐渐确定了欧盟法上成员国国家赔偿责任请求权的构成要件。[35]就此而言,成员国承担欧盟法上国家赔偿责任的要件是由欧洲法院通过判例[36]根据违法行为和损害的类型确立起来的[37],并逐渐予以细化的。其主要包括如下四个要件[38]:

   (一)成员国行为具有违(欧盟)法性

   系争成员国之行使公权力的行为具有违法性,即违反欧盟法,是其承担欧盟法上之国家责任的重要前提之一。这包含了以下三方面的涵义:

   首先,存在应当承担责任的行为(ein haftungsausl?send Verhalt)。存在着由自然人或者法人实施的行为是其承担责任的前提条件。[39]其既包括立法行为和行政行为,也包括司法行为;既包括法律上的也包括事实上的作为(Tun)和不作为(Unterlassen)[40]。欧洲法院明确指出,无论是作为还是不作为均有承担国家赔偿责任的必要性(haftungsrelevant),特别是成员国本身负有诸多防止和排除危险(Gefahrenabwehr)的义务。[41]

   其次,这一行为须是可归责于欧盟成员国的行为(muss dem betreffenden Mitgliedstaat zurechenbar sein)。[42]而要成员国承担国家赔偿责任,毫无疑问,这一行为应当是职务行为,即各该成员国家机关或者公务员所实施的高权行为(hoheitliche Akt)。这又可以从以下,至于公务员(Amtstr?ger)范围,根据欧洲法院的判决,应依各成员国的国内法予以认定。[43]除此之外,这一行为应当是对外产生作用,即其可能或者已经对人民的法益产生影响。国家机关的内部措施或者内部行政行为通常不会对个人的权利产生影响,故而也不会导致损害赔偿的问题。[44]

   最后,系争行为必需须构成对旨在赋予人民予以权利的欧盟法规范。只有满足上述条件,才可能令成员国承担欧盟法上之国家责任。只要其构成对欧盟法秩序(Gemeinschaftsrechtsordnung)的违反即可,而不管其违反的究竟是基本法(Prim?rrecht )抑或是辅助性法律(Sekund?rrecht)。[45]尽管,由于欧洲法院至今尚未根据欧共体条约第249条第4款作出判决,故而,此处之“欧盟法”其是否确实包含辅助性法律尚有疑问;不过,由于欧洲法院判决具有与欧盟法相当的法律效力,故成员国若违反欧洲法院判决无异于违反欧盟法。就此而言,“欧盟法”应包括辅助性法律在内。[46]不过,此处所谓的欧盟法,首先指的是欧共体条约,而后是包括欧盟条例(Verordnung)以及具有直接效力的指令(unmittelbar wirkende Richtlinien)。[47]

   (二)具有相当违法性

   成员国并非对其所有违反欧盟法的高权行为都需要承担国家赔偿责任;[48]依照欧洲法院在Brasserie du Pêcheur案判决所确立的标准,只有当系争行为违反欧盟法达到一定程度时,即具有相当违法性(hinreichende qualifizierten Rechtsversto?)[49],其才承担赔偿责任。这一标准毫无疑问是欧盟法上国家赔偿责任的核心构成要件[50],其对确定欧盟法上的国家赔偿的适用范围具有着决定性作用。[51]它是欧洲法院为处理欧盟的规范不法(normatives Unrecht)所应当承担的契约外责任而提出来的[52],是融合1971年Sch?ppenstedt案判决[53]和1978年HNL案判决[54]的产物。[55]欧洲法院主张,在根据欧共体条约第288条第2款处理有关共同体机构是否应当承担契约外责任(der au?ervertraglichen Haftung)的案件时,应考量其行为是否具有相当违法性。[56]仅以其所制定的法律无效为由尚不足以让欧盟承担欧盟法上契约外责任,须在其在立法明显且严重地违反高位阶的、旨在保护个人权利的法律时,欧盟才承担相应责任。[57]之后,欧洲法院通过类推的方式将其作为判断成员国是否应当承担国家赔偿责任的标准。[58]换而言之,成员国仅在其高权行为明显且严重地(offenkundig und erheblich)逾越欧盟法所赋予的裁量范围时,才承担欧盟法上的国家赔偿责任。[59]至于成员国的高权行为是否构“相当违法”,或者说是否明显且严重地逾越了欧盟法所赋予其的裁量范围,根据欧洲法院的判决,原则上由各成员国的法院进一步根据违法行为的类型和方式[60]逐案加以衡量。[61]欧洲法院原则上尊重各成员国法院对“明显且严重地”这一不确定法律概念的解释,但这也并非意味着其放弃了对成员国行为是否构成对欧盟法的“明显且严重”的违反的审查权。英国电讯案判决(British Telecom)[62]就明确指出,必要时,欧洲法院将根据所掌握的信息迳直就成员国高权行为是否构成对欧盟法的相当违反作出判断。

然而,无论是“相当违法性”抑或是“明显且重大的违法”,其概念都存在较大的不确定性。为此,如何判断成员国的行为究竟在何种程度上构成了对欧盟法的相当违反也非不言而喻的。就此而言,一方面,尽管如前面所指出的,欧洲法院虽然承认成员国的高权行为是否构成对欧盟法的相当违反的判断权属于各该成员国法院,但这也不意味着各成员国法院可以“各自为政、莫或同心”,换而言之,即便欧盟法和国内法性质上或有所不同,但其适用亦应合乎法制统一性和明确性的要求。更何况在这一点上,欧洲法院也并非无所作为。其在Pêcheur案判决中指出,成员国的高权行为,特别是立法不法与行政不法(legislative und administrative Unrechts)在何种程度上构成“相当违法”,应依个案进行衡量。[63]欧洲法院并给出“相当违法性判断”所要考虑的各项因素[64],在一定程度上为各成员国国内法院在判断系争高权行为是否具有相当违法性提供了指引作用。此外,由于欧洲法院实质上享有对成员国行为是否具有相当违(欧盟)法性的最后判断权,这使得其判决具有结果优先性,从而具有与先例相似的拘束力。为此,它对“相当违法性”的解释在一定程度上也能够起到拘束各该成员国法院的作用。另一方面,正如学者所指出的,应透过其背后的实质意图去理解“相当违法性”(要件),应注意到它其实也构成了成员国承担欧盟法上国家赔偿责任的边界(Haftungsbegrenzung)[65],即,它旨在将成员国承担欧盟法上的国家赔偿责任的范围限定在一个相对狭小的范围内,或者说,它本身毋宁是对各成员国所享有的广泛的裁量权(Ermessen)和余地(Spielraum)的肯认。(点击此处阅读下一页)


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