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汪玉凯:中国官邸制待解问题探究

更新时间:2013-12-20 23:36:24
作者: 汪玉凯 (进入专栏)  

    

   领导干部住房问题关系党风廉政建设、政府形象的树立以及党群干群关系,日益成为社会关注的一个焦点。党的十八大召开后,中央政治局提出"要统筹制定领导干部办公用房、住房、警卫、福利、休假等工作生活待遇标准,切实解决违反规定和超标准享受待遇的各种问题"。笔者认为我国也可借鉴国外"官邸制"模式,对我国领导干部的住房制度进行改革。

   当前我国领导干部住房存在的问题

   超标分配住房。根据国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局出台的《在京中央和国家机关部级干部住房制度改革实施意见》,确定了各职级领导干部的购房补贴标准。各省市依据国家有关规定,结合当地经济发展状况,对本地区领导干部住房也作出相关规定。但部分领导干部的住房仍然存在超标问题。在山东济南,某开发商建了 8 栋"经济适用房",最小的160平方米,最大的 295 平方米,全部被山东省直机关买走。吉林省政府某局为9 名厅级干部建一栋跃层式住宅, 均在183平方米以上。

   违规集资建房。部分领导干部违反国家规定,利用手中职权集资建房,谋取私利。资金来源有的是直接挪用国家建设专项资金;有的无偿利用行政权力占用、低价购买建材;有的甚至动用乱收费款项建房买房。例如,2006年,河南省信阳市国土资源局为该局领导建成11套带有顶层阁楼的"联体别墅",在集资建房中,违反国家有关城镇住房制度改革的政策,违规出让土地。

   倒卖、出租住房。部分领导干部将公房、有限产权房暗中出租、出售渔利。一是异地调动工作后, 将原优惠房出租出售;二是进集资楼后,将原优惠房出租出卖; 三是借动迁之机将公房出售,用房款重新购房办私人房照;四是以营利为目的, 购买住房进行倒卖、出租。

   违法侵占住房。有些领导干部利用工作调动、异地任职等机会,将国家为其提供的原有住房直接据为己有,这种状况具有普遍性,有的甚至处于失控状态。

   低价购买住房。有些领导干部利用手中职权以远低于市场的价格为本单位职工或自己购买住房。例如,四川省泸州市政府官员"经济适用房购房案"中,一套324.38平方米的超大户型豪宅被冠以"经济适用房"进行包装,让政府官员仅付10多万元就可据为己有,其腐败程度令人震惊。

   领导干部住房腐败产生的根源

   一是房价高涨导致住房压力增大。近年来房价持续上涨是造成住房腐败的客观因素。一是部分领导干部负担不起高涨的房价,只好铤而走险,谋取私利。二是房子已不再是仅仅作为居住使用,更是一种投资方式,比购买其他固定资产更具升值空间。

   二是领导干部住房制度设计不完善 。一是缺乏普遍适用性。各个地区经济发展状况不均衡,房价差距很大,硬性规定领导干部的住房标准难免有些过于绝对,缺乏较强的可操作性。二是大多数相关政策都只规定了官员的住房面积标准,缺乏更明确的住房条件界定,容易在执行中导致政策走形。三是这些政策导向大多重配给、轻退出。对于领导干部住房的供给和使用,做出了很多明确的界定,而对其住房的退出和收回则少有明确规定,致使很多已经离开工作岗位或调任其他职位的领导干部仍然占有原来的房产。

   三是领导干部住房信息不公开。官员房产信息的公开是制约官员住房腐败的最有效措施,而现实情况是官员房产信息不联网、不公开,纪检监察机关对官员的房产情况很难如实掌握,社会及公众更无法获悉领导干部住房真实情况,这些都为官员住房腐败滋生了生存空间。

   四是领导干部住房缺乏监管。在住房市场化改革的进程中,由于干部住房腐败的形式和内容在不断发生变化,导致了在理论上对干部住房腐败的界定存在很大困难。加之各地区社会经济发展状况不均衡,还没有制定一个统一的领导干部住房监管制度;再加上干部财产公开制度还处于试点阶段,对干部违规超标占有或建造住房查处规定缺乏具体的可操作性。

   建立官邸制:我国领导干部住房制度改革待解难题及建议

   "官邸制"作为一种官员的住房保障制度,既是中国古代官员住房传统,也是西方国家目前多采用的官员住房制度。笔者认为,"官邸制"应成为我国领导干部住房制度改革的趋势和方向,通过建立和完善"官邸制",规范领导干部的住房供给,遏制住房腐败现象,促进反腐倡廉工作的开展和清廉政府形象的塑造。但在中国这个特殊国情下,实行官邸制也要注意以下几个问题:

   一是首先要明确实行官邸制的适用范围和主体资格条件。从国外经验和我国的实际状况看,在我国建立官邸制首先必须明确实行官邸制的范围。确立官邸制范围不一定只与官员的行政级别挂钩,主要是从国家尊严、工作性质、工作需要、有利于廉洁四个原则出发。在确定实行官邸制和公宅制的范围时,有两个问题至关重要:一是要坚持老人老办法,新人新办法。二是研究建立原领导职务和新任职务之间的对接机制。比如原来参加过部长级房改的领导人如果提升为国家领导人,可在保留原房改房的同时,享受国家提供的官邸或者公宅,任期结束后搬出。只有这两个问题解决好了,这项改革才有可能真正启动。

   二是要立足我国国情,与行政体制改革同步推进。目前我国经济总量虽已跃居世界第二,但人均收入仍较低,政府部门仍要按照中央八项规定的精神,带头过"紧日子"。因此,"官邸制"的政策设计要以尽量压缩行政成本,减少行政支出为基本原则。同时,还要与我国当前的行政体制改革和干部领导制度改革同步推进。

   三是要制定完善的具有可操作性的"官邸制"实施方案。制度问题带有全局性、长期性,因此,"官邸制"的制度设计必须完善而具体,实施方案必须包括明确范围、资格条件、使用规章、退出、建设资金、标准、所有权等信息。国家应当根据各地经济发展和房市状况,分档规定各级官员的"官邸"标准,对于超过住房标准的,超额部分必须由本人承担。同时,可设立专门的"官邸"建设资金,引入社会力量进行建设,并对所有资金的使用支出情况进行严格的审计,保证资金真正落实到实处。在具体的实施方案中,必须对官邸的使用权限和退出机制作出细致的规定,防止官员在升迁或异地任职后仍然占有原有"官邸",切实保障"官邸"的有效利用,防止国有资产流失。

   四是要加强官邸制度实施过程中的监督,加大住房腐败惩治力度。要建立全国统一的"官邸制"监管制度,包括建立领导干部住房申报制度及住房档案,加强动态管理,对多占住房的要限期清退,逾期不退的,除按市场标准加倍收取租金外,按照干部管理权限及程序交由纪检监察部门严肃处理。在对住房腐败的内涵、性质和形式进行准确界定的基础上,必须建立和健全惩防并举的干部住房监管制度体系,纪检监察机关、公安机关和房地产建设管理部门联合监管,多方联动才能真正起到监管的效果。同时,加大住房腐败惩治力度,尽快建立和健全领导干部住房腐败问责制度,明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围。

   五是要建立领导干部住房信息公开制度。只有建立有效的领导干部住房信息公开制度,才能充分接受人民群众的监督。一是要制定并向社会公开不同级别领导干部的"官邸"标准,公开干部购买或建造住房的申报和审批程序,以及违规超标占有或建造住房处罚的具体规定。二是要规范干部住房公开的适用范围,明确干部住房信息公开内容,畅通群众对干部住房腐败的投诉举报的反映机制,切实保障群众对干部住房监督的权利。三是在建立干部住房状况定期检查登记制度的基础上,及时公开干部购置、建造、交易、租赁住房的实际状况及其资金来源等相关信息,保障群众对干部住房的知情权。

   总之,建立我国领导干部"官邸制"住房保障制度,必须结合我国国情,在保证政府机关工作稳定和不超出财政可负担范围的基础上,借鉴国外经验,将领导干部住房保障制度与反腐倡廉工作结合起来,构建一种新型的、科学的、有助于约束领导干部廉洁行政的住房保障制度。

    

   (来源: 人民论坛12月下)

  

    


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