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张颖:环境公益诉讼费用规则的思考

更新时间:2013-12-16 15:13:13
作者: 张颖  

   2.环境公益诉讼费用规则应遵循市场经济规律。诉讼作为市场经济环境下人们处理争端和冲突的一种选择方式,越来越多地受到了经济因素的影响和制约。环境公益诉讼和其他诉讼一样,当事人需要向法院交纳一定数量的案件受理费,还需要支付因诉讼活动所花费的其他费用,当事人的诉讼行为受一国诉讼费用规则的制约,具有包含经济成本在内的经济行为特征。一个国家诉讼费用的交费标准、交费时间、交纳方式、诉讼费用在国家和当事人之间以及当事人和当事人之间分配规则,直接关系到当事人进行诉讼所需要承担的费用的高低,而诉讼费用的高低对当事人的诉讼行为有直接的影响,特别是对原告是否启动诉讼程序、选择司法途径维护自己权利有直接影响。正因为如此,当事人通过司法途径寻求正义时,必然要进行成本和收益的分析。有学者在分析诉讼费用对诉讼行为的影响时指出:“作为一个理性的人,原告在选择是否提起诉讼时,通常会进行成本收益分析。只有在能够承担得起诉讼费用,且认为现实的诉讼费用是合理的情况下,民众才会利用司法以实现自己的权利。”[6]日本学者棚濑孝雄也表达了类似的看法:“无论审判怎样完美地实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”[7]因此,在环境公益诉讼费用制度设计中,除了国家在案件受理费方面承担更大的份额外,需要遵循市场规则设置科学的当事人费用的分配规则,以有利于减轻原告负担,增加违法成本以达到惩治违法目的;同时考虑建立适当的奖励机制和合理的利益补偿机制以激发普通公众或社会组织提起环境公益诉讼的积极性。

    

   三、独特的环境公益诉讼费用负担规则构想

   环境公益诉讼是许多国家遏制损害环境公益行为的有效机制,外国法院已经认识到改革诉讼费用规则的重要性并实质性进行了减轻或免除公众因提起诉讼而承担的费用的制度改革。比如美国实行审判费用按件收取,且费用低廉。法国规定,原告可事先不缴纳诉讼费用,败诉时再按规定标准收费,数额极为低廉;西班牙则实行无偿诉讼,理由是公力救济是国家的责任;瑞典、德国、美国等通过公益诉讼保险等方式分散相关诉讼费用。借鉴国外经验,结合我国实际,本文就我国环境公益诉讼费用规则提出如下设想。

   1.案件受理费按件收取。环境公益诉讼案件的公益性决定案件受理费应按件收取。真正的环境公益诉讼是为全社会公共环境利益有时候甚至是为不涉及某类人直接利益的生态安全而提起的诉讼,原告不能就自己的私利请求损害赔偿,原告本身的诉讼目的不具有财产性内容。因此,无论是从案件的公益属性还是从非财产性,环境公益诉讼宜实行按件收取低廉的费用的规则,这样,国家在环境公益诉讼费用方面承担主要责任,也可显示国家对环境公益诉讼持肯定与支持的态度,从而转化为一种激励机制,以支持和激励各社会主体积极运用环境公益诉讼制止危害环境公益的行为,维护环境公共利益。在案件受理费按件收取方面,美国树立了先例,其环境公民诉讼实行审判费用按件收取,且费用低廉。笔者认为只要经法院审查符合环境公益诉讼要件,案件受理费完全应该一律按件收取低廉的固定费用。同时考虑到我国的财政承受能力,完全免除案件受理费也不足取;再者,象征性地收取案件受理费可以引起原告和法院的慎重对待,表明案件正式为法院受理并进入诉讼程序。

   2.实行胜诉原告的诉讼费用和当事人费用由被告承担,败诉原告的诉讼费用和当事人费用实行国家和社会分担规则。一般情况下,环境公益诉讼都是基于被告不履行或不适当履行义务而引起的,如果将原告进行诉讼所支出的必要费用转移给被告方承担,既可以更好地保护环境公共利益,还可以起到惩罚被告、警示预防违法行为的效果。因此,我国建立独立的环境公益诉讼费用规则,应当朝着减轻原告负担、增加违法成本的方向进行设计。对于原告为提起和进行环境公益诉讼所支付的费用,在原告胜诉、被告败诉的情况下,应适用我国现行的由败诉方负担的规则。“因为被告对环境的加害行为不仅造成了对于环境的损害结果,而且亦导致了相应的环境公益诉讼及相应诉讼费用的发生,即环境公益诉讼的进行及其相应的费用是被告对环境的加害行为延伸和衍生的结果,由被告自己承担其加害行为所延伸和衍生出的诉讼费用理所当然。”[8]

   在原告败诉、被告胜诉的情况下,应由社会分担,具体由环境公益诉讼援助(或救济)基金承担。2008年1月18日,中国法律援助基金会牵头组织发起了以保护生态环境为宗旨的“2008法律援助绿色行动”,并设立“生态环境保护法律援助专项基金”。为确保该基金有稳定的资金来源,可以正常有效运行,必须拓展筹资渠道。为此,要明确国家在环境公益诉讼法律援助经费方面的财政支持责任,建立政府对法律援助经费的最低保障机制,基金来源以财政拨款为主,并且必须列入各级政府年度财政预算,这也是世界大多数国家的通行做法。如近年来美国通过设立联邦法律援助项目使法律援助资金快速增长。除政府财政拨款外,还可以通过发动社会公众捐助、发行彩票等方式向社会筹集资金;另外还可以从每件胜诉环境公益诉讼案件的赔偿款中提取一定比例作为环境公益诉讼法律援助专项基金的重要组成部分。

   3.实行律师费在原告和被告之间“单向转移”。即仅胜诉的原告的律师费有权从被告方获得补偿,而胜诉的被告不能从原告方获得律师费补偿;原告胜诉的,其支付的律师费由被告返还;原告败诉的,双方自行负担律师费。因为在环境公益诉讼中,胜诉的原告维护的是国家利益或社会公共利益,而胜诉的被告维护的是他们自己的利益;败诉原告没有违法行为,赋予胜诉被告以律师费补偿无疑会使原告在是否应提起环境公益诉讼面前举棋不定。

   4.申请费和其他诉讼费用实行案后交纳规则。我国现行民事和行政诉讼费用实行案前预交制,包括预交案件受理费和申请费,这些费用虽由败诉方承担,但在一般情况下,原告要预付。这种起诉时强制性预交诉讼费用的做法对公民诉权会形成限制,使诉讼标的额较大和申请鉴定等费用极高的环境公益诉讼在我国更加难以启动。为消除原告因交不起申请费而放弃起诉的担心,环境公益诉讼宜取消预交申请费和其他证人、鉴定人员、翻译人员、理算人员出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴费等诉讼费用的规则,实行案后交纳规则,待诉讼过程结束后,原告胜诉的,则由败诉的被告支付;原告败诉的,由环境公益诉讼援助(或救济)基金承担。当然这种收费规则增加了法院及其他机构收费的麻烦,但笔者认为这一问题只能通过另外的制度创新予以解决,而不能为了方便收费而限制当事人诉权的行使。

   5.建立原告奖励制度。环境公益诉讼的原告出于对环境公共利益的保护而仗义执言,为了鼓励与保护他们的这种“热心”,原告在胜诉后应得到一定奖励,一方面用于弥补原告的经济损失和时间、精力的消耗;另一方面,也有利于鼓励更多的人去监督违法行为,鼓舞更多的公民参与到环境公益诉讼中来。在这一方面,美国在《防止欺诈请求法》中建立的告发人诉讼制度值得我国借鉴。“告发人”是掌握环境违法行为秘密信息的公民,只要环境公益受到事实上的损害,告发人即可向环保部门揭发违法行为并与环保部门作为共同原告或者单独作为原告向法院起诉。告发人诉讼对有违法行为的被告实行惩罚性赔偿,处以民事罚金和损害赔偿金双重处罚。其中,民事罚金归属于告发人,用以弥补告发人提起诉讼所支出的费用,数额与告发人诉讼费用相当。如果被告败诉则需要承担2~3倍的损害赔偿金,告发人可以获得其中的10%~30%。告发人诉讼制度通过利益激励机制推动社会公众或团体积极进行环境公益诉讼,我国若能借鉴告发人诉讼制度,对违法损害环境公益的被告处以一定的惩罚性赔偿和损害赔偿双重处罚,并给予原告一定比例的奖励(具体的奖励比例由立法者酌定),是利用经济手段鼓励原告提起环境公益诉讼、警示违法者的有效措施。

    

   四、结语

   实践中的法律所面临的最大问题并不在实体法上,而是在程序法领域。而环境公益诉讼中过高的和不合理的诉讼费用即是其中之一,我国天价的环境公益诉讼费用更是广为社会诟病。我国2012年8月31日通过的《民事诉讼法修正案》已正式确立了环境公益诉讼制度,它已成为社会公众监督环境执法、维护环境公共利益的法定的制度渠道。但是这种制度在现实的司法运行中是否能突破历来所遭遇的诉讼成本的瓶颈,这关系到我国环境公益诉讼制度的效果。因此,加强对环境公益诉讼费用的理论研究,探索科学合理的环境公益诉讼费用规则,不仅是一个紧迫的现实问题,而且也是一个重大的理论问题。

    

   【作者简介】

   张颖,单位为湖南工业大学。

   【注释】

   [1]张旭东:《我国现行诉讼费用制度的批判与重构—以国务院〈诉讼费用交纳办法〉为中心考察》,《西华大学学报》2007年第4期。

   [2]参见蒋朝晖:《环境公益诉讼高成本让不少人望而却步》,《中国环境报》2010年6月1日第3版。

   [3]杨连专等:《论胜诉方的律师费用应由败诉方承担》,《河北法学》2002年第1期。

   [4]张明华:《环境公益诉讼制度刍议》,《法学论坛》2002年第6期

   [5]邹传教、谭安华:《论公共财政的理念》,《南昌大学学报》2006年第4期。

   [6]廖永安:《论民事诉讼费用的性质和征收依据》,《政法论坛》2003年第5期。

   [7][日]棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社1994年版,第266页。

   [8]蔡彦敏:《中国环境民事公益诉讼的检察担当》,《中外法学》2011年第1期。


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文章来源:《法学》2013年第7期
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