返回上一页 文章阅读 登录

巴里·诺顿:经济发展计划体系在中国的回归:论韩博天、麦尔敦和胡鞍钢的研究

更新时间:2013-12-14 21:01:40
作者: 巴里·诺顿  
仅仅是把中国拉回正常水平而已。

   而这又引发了我们对另一个问题的思考。激励经济学的理论认为在一个组织内,通常存在一种指标的“可观测性”同其“拟合程度”间的权衡问题。任何时候,只要成功完成指标是与激励机制相挂钩的,委托人就该预见到代理人会投入一定的精力来操控他们在某一指标上的分数。而代理人所选用的手段,往往与委托人实际想要他们达到的目标并无关联。因而,委托人必须做出妥协:一个成功的指标既要可以衡量又要最贴近所要实现的最终目标。正如韩—麦所指出的,“十一五”规划是一份高瞻远瞩的规划,它呼吁的是向平衡型、知识密集型以及环境友好型发展模式的转型。这是最终目标,而能源强度这一指标是服务于这一目标的。那么“十一五”规划是否实现了这种发展模式的转型呢?答案是否定的。韩—麦也赞同在“转变增长和发展模式”上,“规划和政府干预所达到的效果很有限”。此外,“节能减排行动中最为失败的一点就是没能实现由重工业向服务业的转型”。相比作者所讲的,对于新规划模式更为客观的评价应该是:规划者使用能源强度作为指标是因为它方便监管,同时可以下放给企业;但它并没有实现改变经济结构这一根本目标。结合之前规划的两种定义,由于规划制定者所选用的手段对实现他们的目标既不适用也不奏效,所以他们转而使用了计划这种便于监管与激励的资源分配机制。但这不是又回到了之前的计划经济模式?或者说规划这种模式是否完全没有效果呢?

   在基本完成一个指标,而总体和谐、适度发展的目标还未实现的时候,是否真的可以庆贺了?从某种意义上说,这种指标设定式的模式并不能算规划。 韩—麦也注意到,节能减排只是受到个别领导,特别是温家宝高度重视的一个单一目标。因为有高层领导的重视,国家发展和改革委员会就开始制定自上而下的行政激励和监管措施。国家发展和改革委员会一直都是通过行政(也即是非市场)手段来实现经济上的政治既定目标的。

   我们应该承认,这并不一定是坏事。政治既定目标可能是正当的,而其强加于市场经济上的成本也可能是合理的。比如,在我生活和工作的加利福尼亚州(以下简称“加州”),州政府就参与了很多这种指标设定式的活动,特别是在环境保护和可持续发展领域。州空气资源管理局,就是通过区域规划委员会设定州内18个主要城市2020年和2035年温室气体排放量标准的,同时还强制要求20%的电力来自可再生能源②。有些人反对这些措施,因为实现州政府规定所需要的成本被隐藏了;但是这些措施运行得相当好,所以也得到了广泛的支持,同时有益于国家制定更好的解决方案。不同的是,我们并没有自欺欺人地认为这是规划。加州没有被规划。这只是加州人民(通过所选举出的代表)为达到他们所重视的目标进行成本分摊的次优解决方案。而且,不管由于政治原因造成的成本偏差有多大,对于加州这种拥有一套复杂且极其完备的市场机构的经济环境,影响都微乎其微。然而即便是在加州,也不可能为了任何公共目标而不断加深政府强加的成本偏差。如果这样,很快就将引发交叉成本并将我们置于难以驾驭的尴尬境地。而中国的情况则更令人担忧:市场经济、众多扭曲现象、不完善的机构以及宁愿投资零回报项目的参与者并存。对于增加额外的偏差我们应该格外谨慎,尤其是在施政者幻想他们是在引导经济的时候。注意区分规划的不同含义可能有助于解决这些问题。

   对于这个问题,我的论述已逐渐从实证分析转向规范分析。韩—麦无疑将会反驳:中国政府和市场参与者面临的实际情况是:他们要从众多复杂的市场和政治信号中寻找方向,而我们要试着像他们一样思考。确实,规划作为一种活动,本身就包含其准则。它必然会对行为产生影响,从而使其与所制定的政治目标一致。因此,对于我来说,要想理解这一过程,就必须明确它的目标、手段,以及参与其中的政府机构。胡鞍钢将规划过程描绘为“为最终政策的执行打下共识基础”。他的这一重要观点引发我们去追问:“共识建立之后将会怎样?”共识仅仅只是个体对他们所预见的未来的预测么?显然不是这样的。或者它是对政府之后所要实现何种目标的共识。不管是哪种情况,达成共识本身也是互动过程的一部分:政府公布指标和目的,同时制定相应步骤来施加影响。其它机构或多或少地相信政府的目标,并相应调整自己的行为。现在的“十二五”规划(2011年~2015年)就是一份达成共识了的文件,但是,运行过半,有多少人相信它能在2015年实现中国经济的愿景呢?我将拭目以待胡鞍钢对这一问题的进一步分析。

  

   三、“再造”这一论述的可信度

  

   “再造”,首见于韩—麦的英文原作标题(The Reinvention of Development Planning in China, 1993-2013)。他们文章的又一贡献是提出了一种条理清晰地论述中国过去三十多年规划政策的方法。按照这种论述,旧式的计划模式已经失败,并在1993年前后土崩瓦解。规划者们回到原点,重新思考,并逐步建立起一套新的,适用于并且专门面向中国特色机构体系的发展规划。随后,这种发展的眼光被逐渐接受,经验日益丰富,继而全面铺开。这种论述方式类似于黄亚生的,他将1993年视为一个转折点,从那年开始建立国家主导的大规模发展、金融和投资机构(尽管黄亚生对此持全面否定态度)(Huang, 2008)。也许有必要将韩—麦的论述与其它论述进行对比。另一版本的开头与韩—麦的极为相似,都始于1993年旧体制的崩塌。那时人们并不在意传统计划体系的消亡,统治者们正专注于构建市场经济下的机构——那些能够顺利运行并且有足够效率的机构。事实上,其它论述的主要特征是他们认为市场化和机构建设的成功使1993年到2003年这段时期与众不同。就规划而言,韩—麦将其描述为“削减计划功能,转而为经济结构转型和以市场为导向的产业政策”提供“宏观指导”。到90年代末,朱镕基“取消了所有指令性目标”。那个时期计划的消亡显然受到——政策制定者根本没有资源进行宏观调控,这一现实的影响。如图2所示,90年代中期的财政预算已经降到接近危机水平。体制改革顺理成章成为政策议题的重中之重。那时,经济学家和政策制定者继续进行着关于新型规划模式的讨论,并将重点放在了实现运作成果的多种方式上,像中央银行、财政部这些作为规划重要执行人的机构,也参与了讨论。

   2003年之后,又迎来了第二次转折。90年代末后不久我们就明显发现这次成功的经济改革,一方面重塑了中国政府预算体系,另一方面引领中国在21世纪的又一轮经济增长,使中国逐渐摆脱了财政危机。2002年~2003年新一任领导班子上台后,继续坚持经济改革,同时通过重建社会保障体系和增加社会支出来提高人民福利。2003年的三中全会上,温家宝任上的主要议题还是经济改革。像历史上其它知名的三中全会一样,这次全会本身,就是要出台一份指明“完善市场经济体制”措施的文件。然而议案从没有被实施过。温家宝偏离了改革议程,部分是处理宏观经济发展不平衡的客观需要,部分是由于他个人对社会和科技问题的关注显著增加,也有可能是因为政府有太多资金可以投入到各项事业中。如图2所示,在GDP总值翻了八倍的情况,财政预算占GDP的比例仍然翻了一番。国家发展和改革委员会向温家宝和其他领导人提议:这是他们通过实际行动实现他们宏伟目标的好机会。

   2005年出台的“十一五”规划第一次全面涵盖了所有目标。就像韩—麦所说的,它是一个新起点,同时也是一个分水岭:这份高瞻远瞩的文件是以协商方式起草的(韩—麦和胡鞍钢都有相关描述),并且指出要向平衡增长型战略转型。但是由于上文讨论的各种原因,这个规划并没有发挥作用。它不仅没有使经济更加平衡,反而加剧了经济不平衡——2007年贸易顺差激增,投资率被推高到前所未有的高度(Lardy,2012)。尤其在全球经济危机之后,政府想要直接干预经济的意愿空前强大。与此同时,为了实现各种不同的政策目标,温家宝开始越来越多地使用多种行政手段。伴随着新的国家规划,产业计划激增(Naughton,2011)。说到底,2003年之后向规划的转型并没有辅以任何推动市场经济运行的措施。这样来看,这种设计成与市场经济相一致并且有利于市场的新型规划模式仍不能实现其目标也就不足为奇了。

   另一个需要考虑的关键事实是中国实际的发展战略是极不平衡的,是由大规模的投资所驱动的。诚然,中国的经济发展一直让人印象深刻并且深深改变着世界,但这不是规划的、适当的、和谐的增长。2003年~2004年这一转折点之后,随着市场化议程搁浅,温家宝政府出台了多项措施,来提升经济并鼓励政府部门在新的领域投资。前瞻性的规划虽然可以在某种程度上提升整体经济的表现,但同时实施多个规划也有成本,并且会削弱经济体的灵活性和弹性。从长远来看,它甚至会削弱激励机制并阻碍劳动生产率的提高。这么说来,“再造”后的规划,已经并最终将成为经济发展和提升的阻碍。

   以上两种论述都过度简化了对中国复杂现实的认识,但这刚好可以成为他们之后的研究方向。第一种观点毫不吝啬地赞扬着规划制定者对世界的看法,而第二种观点却对中国目前的经济条件进行严厉的批评:而实际情况恰好在两者之间。韩博天和麦尔敦已经设计好了深入研究中国规划政策作用的方法,对于他们设计好的议程,我只有两个问题有待解决:第一个是,“中国规划者正在施行的措施是否对中国发展有利?”第二个是,“2003年之后规划的增多是否提高了中国整体经济的灵活性和高度,是否有助于其走向理想的发展道路?”现有的证据并不能肯定地回答这些问题,因此,中国规划的“再造”仍是不完整的。

(译 / 杨 帆)

  

  

参考文献:

戈扬、霍侃,2013,《刘鹤  探寻中国改革之路》,财新网, http://video.caixin.com/2013-03-29/100508028.html。

Huang, Yasheng, 2008, Capitalism with Chinese Characteristics: Entrepreneurship and the State, New York: Cambridge Univ. Press.

Lardy, Nicholas, 2012, Sustaining China’s Economic Growth after the Global Financial Crisis, Washington, DC: Peterson Institute.

Naughton, Barry, 2011, “China’s Economic Policy Today: the New State Activism,” Eurasian Geography and Economics, Vol. 52, No. 3 (May-June), pp. 313-29.

国务院,2013,《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知(国发[2013] 6号)》, 转引自陕西人民政府网站,http://www.shaanxi.gov.cn/0/1/9/39/138946.htm。

Wade, Robert, 1992, Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization, Princeton, NJ: Princeton Univ. Press, 2nd ed., with new introduction, 2003.

吴敬琏, 2004(1991),《论作为资源配置方式的计划与市场》,载 《吴敬琏自选集》,太原:山西经济出版社,第1~39页。



爱思想关键词小程序
本文责编:banxian
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/70458.html
文章来源:《开放时代》2013.6
收藏