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韩博天 奥利佛·麦尔敦:规划:中国政策过程的核心机制

更新时间:2013-12-14 20:43:18
作者: 韩博天   奥利佛·麦尔敦  

  

   被称为五年规划的文件包括了前一年秋天中共中央批准的《规划建议》和第二年春天人大通过的《规划纲要》,这两份文件的文字表述比较简短和笼统,主要描述国家的主要任务和实现途径。这两份中央文件公布之后,国务院各部门和地方各级政府就纷纷开始各自制定具体实施的子规划。通过制定各种子规划,国家五年规划被一步步细化,出台的各级文件累计超过上千份,形成了一个层层叠叠、相互联系的政策网络。这个网络贯穿整个五年规划实施期间,覆盖中央各个部门、省(包括自治区、直辖市)和市县(包括县级市)地方各级政府,因此与其把五年规划看成一个完整统一的蓝图,不如把它设想成一个围绕着规划,不断循环进行协调、评估、调整的政策过程。

   除了五年规划(又称总体规划)之外,国务院还可以组织编制专项规划和区域规划(国务院,2005)。与五年规划一样,国家专项规划和区域规划同样是省(包括自治区和直辖市)、市县级政府制定当地规划的依据,其内容会被一级一级地复制到地方规划中,并在各地方政府所编制的实施规划中一步步完善和细化。这所谓的“三级三类规划”(国家—省—市县和总体—专项—区域)实际上构成一个相互交织庞大的规划网络,把中央各部门及地方各级政府的政策制定者全都包括进来,在中央所给定的框架内,各自决定自己管辖范围内的政策优先顺序,同时通过规划协调中央与地方的发展目标和具体政策 (参见杨伟民,2010;成思危,2004)。虽然这些子规划包含了比五年规划更详细的政策措施,但具体实施过程还要取决于实施细则、财政预算、具体实施者等因素,因此这些子规划是把《规划纲要》中所提出的宏观目标落实到具体行政行为的重要中间环节。

   区域规划和专项规划在研究中常常被忽略,实际上这两类子规划是各部门实现五年规划所确定的宏观目标最主要的手段。区域规划是指跨省区的规划,覆盖范围包括相邻的省市,主要用来协调跨省区的发展目标,所以有别于地方规划。专项规划主要针对特定政策领域所编制规划,这些特定政策领域往往是总体规划中提出要加强或加快发展的领域。

  

   (一)区域规划

   区域规划有一个很实际的功用就是协调地方经济发展,其中内容包括了向不发达地区转移经济发展所得,东部沿海发达地区内部的再分配,以及指导城镇化和基建投资。在这个过程中,中央政府的具体工作是协调跨省区的规划,审批和授权跨省区规划以及城市群规划。

   编制区域规划最早是从90年代末开始的,当年中央政府通过出台西部大开发规划,加大了对西部基建和一些发展瓶颈的投资。继西部之后国务院又出台了以改造老工业基地为主的《东北地区振兴规划》、以发展世界一流产业和服务产业群为目标的《长江三角洲地区区域规划》以及促进地区融合和加强产业分工合作的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》(香港和澳门也包含在这个规划内)等。西部开发和东北振兴甚至上升为基本国策,中央政府为此成立了专门领导小组,负责协调工作的领导小组办公室设在国家发展和改革委员会(以下简称“国家发改委”)内。这些规划所提出的任务、目标和投资渠道各不相同,但都超过了单独某个省区的范围,因此中央政府的协调不可或缺 (Chung, Lai and Joo, 2009)。

   区域规划实际上可以说是中央与地方之间达成的一种默契,是中央为实现规划纲要所提出的目标,把一部分经济管理权下放给地方,鼓励地方尝试新的发展举措实现中央制定的目标。在规划实施过程中,中央的财政拨款和直接投资起到了支持作用(在东北和中部地区)甚至决定性作用(比如对于西部开发)。对于经济比较发达的长三角和珠三角地区,虽然对中央财政支持的需求不那么迫切,但是地方政府仍然需要这类国家规划作为“尚方宝剑”,表示中央承认地方享有先斩后奏的行政自由裁量权⑤。地方发起的改革通过区域规划被纳入国家项目,比如连接重庆、成都和东部地区的重大基建投资;或者需要中央协调的监管,比如上海和广东所追求的金融中心地位,也写进了相应的区域规划中,以此保证资源和金融企业集中在这两个地方。

   在笔者与地方规划制定者的访谈中,他们明确表示,这类中央授权的区域发展规划是一种有文件依据的政策资本,具有比五年国民经济和社会发展规划甚至国家法律法规更大的灵活性。这些规划甚至被当作“管红头文件的文件”,为地方政府提供了政策保障以及“先试先行”的权力⑥。引人注目的是,在起草《成渝经济区区域规划》(包括成都和重庆)以及《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》(包括广东及港澳)的过程中,北京派了由国家发改委带队的代表团到当地,主导了整个文件起草过程。地方政府只是提供政策建议、统计数据和调研结果,当然规划起草过程中,国家发改委的起草小组也多次征求地方政府的意见,但是跨省区的发展战略(包括珠三角地区的港澳地区)最终还由北京来规划,毕竟这个任务超过了地方政府的权限。虽然广东省政府作为珠三角区域规划发起者之一有自己的考量,但国家发改委强调,珠三角区域规划主要是为了促进珠三角区域内各行政区之间(包括港澳)有效分工以及在未来行政和监管方面的融合⑦。

   在国务院领导下,国家发改委地区司与地方政府合作,把区域规划和地方分散试验结合起来,建立了一个“多层次试点”的模式 (《多层次改革试点格局基本形成》,2010)。这样做的好处是把中央规划和地方积极性结合起来,“推进地区探索不同的发展模式,同时避免重复建设带来的资源浪费”。中央牵头编制区域规划,实际上是中央和地方形成的一种默契,即中央通过授予地方政府一定的政策制定权,以换取他们对国家发展目标的认同以及对中央政府战略协调的配合(Chung, Lai und Joo, 2009:125)。

  

   (二)专项规划

   专项规划主要是用于协调跨部门、跨政府的投资、监管、以及政府行动(朱宝芝, 2010)。由于专项规划是围绕某个主题而不是某个部门,所以参与的部门往往不止一家,其中某个部门则负责牵头。那些时间跨度超过五年的专项规划,往往意味着国家对某个项目长期稳定的支持,这对获取资源和加快审批可能起到关键作用。跟其他规划类似,专项规划也是分层实施,而不是由中央政府统一执行,这种政策过程允许把执行设计授权给各级地方政府及中央各部委,鼓励进行分散的政策试验。

   根据国务院2005年对规划编制工作的解释,国家级专项规划原则上限于关系国民经济和社会发展大局,需要国务院审批和核准的重大项目以及安排国家投资数额较大的领域,这些领域包括基础设施建设,如农业、水利、能源、交通、通信;重要资源的开发保护,如土地、水、海洋、煤炭、石油、天然气;公共事业,如生态建设、环境保护、防灾减灾、科技、教育、文化、卫生、社会保障、国防建设;以及需要政府扶持或者调控的产业(国务院,2005)。

   根据我们粗略统计,“十一五”期间,国家各部委共出台了一百六十多项专项规划,很多是“十一五”规划后半段才出台的,同时各级政府也出台了几十个当地的专项规划⑧。国家和地方的专项规划无论适用范围还是性质彼此差异很大,即使在国家专项规划之间,也是多种多样:其中既有为数众多的行业规划,比如涉及药品、食品加工、化学制品、水泥和纺织行业;也有涉及范围更广、规划周期更长的产业发展规划,比如造船业、炼油业等;更为广泛的专项规划是某个需要政府指导的领域,比如科技、节能、再生能源等,或者需要政府长期协调领域,比如铁路和高速公路网的建设、地区电网基建、以及涉及改善公共服务质量的,比如减灾、教育、保护文物等。

   下面我们将用“十一五”规划所提出的节能减排目标这个例子,来考察规划过程中各种规划如何相互衔接相互适应,以及激励机制、调整机制以及分散决策机制如何推动整个规划过程。我们之所以选择节能减排作为案例研究,是因为它将会是一个长期的政策关注点(比如“十二五”规划也制定了新的节能减排目标),同时这个政策领域也体现了中国政府所追求的从单纯关注经济增长到提高治理和公共服务的职能转变。从这个例子也可以看出,哪些国家政策可以成功超越其他诱惑(比如地方官员对如经济增长和税收的执著追求),这对中国分散执行政策的体系是一个严峻挑战。由于节能减排其中一个很重要的部分是由一千家企业来执行,国家所设定目标如何通过规划体系转变成为企业行为,这将是我们关注的一个重点。同时,无论是政府自己的内部评估和第三方的专家评估都认为,节能减排是 “十一五”规划中实施最成功一项目标 (参见国务院,2011;Yao and Kroeber, 2010:6-8; Levine et al., 2010), 尽管节能减排还有很多方面不尽如人意,但是“十一五”规划开创了一个先例。

  

   (三)案例研究:“十一五”规划的节能减排行动⑨

   2000年到2005年经历了一次惊人的能源消费暴增之后,中国领导人规划了一个雄心勃勃的全国节能减排行动,把单位GDP能耗降低20% 列入“十一五”8个“约束性”指标之一,同时作为干部考核的内容之一(参见国务院,2006a,2006d)。“十二五”期间中国政府继续承诺降低单位GDP能耗16% (参见国务院,2011)。

   实际上第一个提出节能减排是2004年国务院公布的《能源中长期发展规划纲要》(以下简称“《能源纲要》”), 《“十一五”规划纲要》比《能源纲要》晚出台15个月,是在《能源纲要》基础上提出节能减排目标的(Levine et al., 2010:15-16)。《“十一五”规划纲要》里列出了约束性节能减排指标以及10项重大节能项目,涉及建筑节能标准和改造燃煤设施等方面(参见国务院,2006a,2006d),然而这10个重大节能项目的具体实施方案是几年后才逐渐成形的。另外,《“十一五”规划纲要》只提出了目标,却没有说明节能减排行动从什么时候开始,严格说来,“十一五”开始前一年,随着《能源纲要》出台,节能减排行动就已经开始了。再者,《“十一五”规划纲要》也没有提出一个实现目标的实施方案,很多具体措施是在“十一五”开始两三年之后才陆续出台的。因此,我们把 《“十一五”规划纲要》2006年所提出的建议和目标看成一个标志,标志着一个周期为5年,逐步展开的政策过程的起点。

   在众多“十一五”节能减排执行方案中,有一个“千家企业行动方案”,这个方案是根据2003年山东省所进行的节能减排试验制定的。山东的试验是政府单独跟每一个企业签合约实现节能减排的目标,这个过程中,政府补偿企业由此产生的费用并跟踪评估企业节能行动 (Levine et al., 2010:59)。由于山东的试验成效显著,这种政府指导企业减排的方式于是被写进了《能源规划》,之后“十一五”也吸收了这种方式 (参见国家发展和改革委员会,2004; Levine et al., 2010:59)。《“十一五”规划纲要》颁布后一个月,国务院公布了一个将节能减排指标分解给一千家能源消耗最多的企业的行动方案,作为地方和国家官员实现减排目标的措施之一。

这个行动方案由一个设在国家发改委节能和环保司的领导机构负责协调起草,之后以国家能源领导小组办公室、国家统计局、国家质量监督检验检疫总局和国务院国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)的名义联合发布(参见国家发展和改革委员会, 2006a)。这是建立跨部门协调机制关键的第一步,因为随着这个联合指令自上而下传递,各级政府也会形成一个对应的联合工作机制,协调不同部门共同监督当地的企业行动。这种地方政府模仿上级政府行为的过程会在全国范围内重复成百上千次。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《开放时代》2013.6
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