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蒋洪:信息公开就是打造权力“笼子”

更新时间:2013-11-30 10:31:42
作者: 蒋洪  

    

   “阳光财政离我们还有多远”是多年来我一直在关注的问题。《政府信息公开条例》已经颁布5年了,所以有必要回顾一下5年来政府做得怎么样,在哪些方面还需要做进一步的努力。

   中国财政透明度有进步

   《政府信息公开条例》的基本精神是以公开为原则。2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施,规定了哪些信息需要公开。

   我首先谈一谈中国的财政透明度状况。上海财经大学公共政策研究中心已连续多年、全方位跟踪调查,从一个侧面反映了《条例》实施以来政府信息公开的状况和发展趋势。我们成立了一个调研组每年进行评估,每年发布一个评估报告。

   5年来中国财政透明度从评估来看给我们留下了什么印象?也许我该说有“进步”,但是这种进步非常迟缓,在我们的评分体系当中它离及格线还很远。

   现在国际上也有比较,国际预算筹划协会(IBP)是一个国际民间组织,它进行的是全球财政透明度比较。IBP是每两年评估一次,我这里摘录了最近3次的排名和分数。满分是100分,中国2008年是14分,2010年是13分、2012年是11分。中国在IBP的评估当中分数是下降了,他们的解释是评分标准趋严。2010年参评国家是94个,中国的排名是79位,2012年参评的国家有100个,中国的排名是93。中国财政透明度的情况我认为有进步,但是水平很低,整体感觉是不求上进,不在乎,甚至有点不耐烦。

   《预算法》还有改进空间

   5年来法律法规方面具体发生了哪些变化?在这些方面我们是否取得了进展?首先我们关注到的是在过去的5年中《保密法》进行了修订。社会公众一直对《保密法》修订有很高的期望,期望修订以后能够在政府信息公开方面有比较大的进步。现在《保密法》最核心的问题是国家秘密范围界定问题。什么是国家秘密?在一段时间里只能让有限的人知道,会影响国家安全、公共利益的事情就叫做国家秘密。具体来说什么是国家秘密,列出了7条,但是非常笼统。第四条说是国民经济和社会发展中的秘密事项,这太含糊了。这七条当中只有一条是真正具有法律含义的,即“国家保密工作部门认定的就是保密事项”。在《保密法》的修订过程当中所有的意见建议全部集中在国家秘密的范围界定上面。怎么修改呢?要不要修改?实际上在讨论时问题是怎么修改。但是我们在这方面并没有作出很好的努力,有学者提出建议:把《政府信息公开条例》中政府必须主动公开的事项列为不保密的范围。但是当修订过的《保密法》通过时,我们发现有关国家秘密的界定范围没有做任何修改,有关什么不应该保密、应该公开的也没有进行任何的补充。这样一种笼统的“国家秘密”范围怎么可以在法律上成立?凡是要求信息公开的,按照法律就变成了“刺探国家秘密”了。

   《预算法》究竟有没有进步?有关预算公开的问题是这样说的———“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算,应当及时向社会公开,但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法,由国务院规定。”这个法律的规定性还是很差的,在这个文件上面说了“及时”,什么是及时也没有法律界限。如果没有时间界限的话,法律等于是空的。它说要“公开”这个词也缺乏明确的法律界限,从某种意义上来说我们的预算一向是公开的,笼统的公开算不算公开?如果算的话新的法律又有什么意义?所以我说必须明确公开的标准,信息的覆盖面和具体化程度都必须在法律上有明确规定,否则又变成一纸空文。

   用怎样的方式公开规定不当;“各级政府财经部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。”以前不是这样的,原来社会公众在网上就可以看到所有的部门预算,现在是分散到各部门公开,不利于查看。

   “公开的实施办法,由国务院规定”。这意味着公开什么,怎么公开、何时公开都由政府行政部门来决定。预算立法的本质就是人民通过人代会给政府订规矩,如果一切都让政府自己来定,立法部门等于放弃宪法赋予的立法权。如果我们让它真正成为实际上管用的一个法,我们必须在预算公开方面有明确的法律规定,这个职责是不可转让的。你怎么可以让国务院去规定?我们的法律当中由国务院规定,这些在很多地方都可以看到,实际上这是一种立法权的推卸和失职。

   除了这些法律,我说到了《预算法》、《保密法》。我仔细搜索了一下我们5年来有关政府公开方面的文件还真不少,而且级别都蛮高的。在这些方面我们法规的规定有没有什么进步呢?应该说有进步,但是我感觉给预算公开实际上设置了一些障碍。换句话说;在某些规定上面是不利于进步的。有条新规定是“一般预算收支预算表和一般预算收支决算表的收支项目按照《政府收支分类科目》的收入分类和支出功能分类基本编列到款级科目。”款依然是很粗的线条,为什么人大只能够看到款级的内容?为什么社会公众只能够了解款级内容?这一条在《预算法》当中已经列进去了,这就意味着以后就编到这个程度了,你再要就没有了,这是法律规定的。这意味着我们今后在财政方面的信息公开根据法律会永远停留在现在的水平。因为现在大致上也就是公布到款级。

   新规定当中又有“对一些要求公开项目较多的申请,可要求申请人按照“一事一申请”原则,对申请方式加以调整:即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。预算里面有很多数字,你要哪一个数字?“一事一申请”的含义是不清楚的,它造成信息申请的障碍。

   现有的文件当中强调有些申请可以不予提供,哪些可以不予提供呢?“对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的预算信息,可以不予提供。”这项规定要求申请人本人对预算信息有特殊需要,我在提案当中认为不合理。我说这一规定损害了公民的预算知情权。按这一规定,以了解和监督政府为目的的信息公开申请就会被拒绝。个人有权要求政府提供预算信息不是因为他有个人的“特殊需要”,有些是出于公众的需要。个人有权了解不是因为它的特殊需要,而是因为他具有每个公民都具有的“一般需要”。他是纳税人,是政府公共服务的对象,是有权利也有责任参与和监督公共事务管理的公民。

   “公开无用论”证明公开很有用

   5年来,社会观念到底有哪些变化?取得了哪些共识与分歧?现在信息公开是否成为共识?似乎成为了共识,因为大家都在说,但是内心的想法还是不一样的,是有分歧的。《政府信息公开条例》在制定的时候,人大代表、政协委员提出的都是要求制订《政府信息公开法》,最后降成了条例。当条例公开时我们发现一个最热门的句子消失了,这个句子就是“公开为原则,不公开为例外”。

   5年来如果说发生了什么变化的话,我们感觉这种分歧变得越来越明显,越来越公开。5年之前大家都在说“公开”,但是在这5年当中我感觉到说“公开”不好的人开始公开化。我这里引证了一个案例,它的基本论点是“公开无用论”。某官员的这个言论是在两会期间说的,记者问他很多代表反映预算报告看不懂,作为地方财政部门领导怎么看?他说这个是专业与非专业的区别。看不懂在他看来是应该的。

   记者又说大家很关注“三公”数据,希望能细化到能看懂、能监督的程度。能做到吗?这个官员回答说我请问你,我们13亿人口怎么细化?一个家庭能细化到买衣服、吃饭都列出来吗?记者又问你不认为细化是被期待的方向吗?官员说这个说一说可以,但是只能有一些大体方向性的东西。记者又问有代表认为“三公”细化难可能是担心监督,不愿意细化。官员马上说我不认为是因为敏感,这种说法是片面的、偏激的,至少是不完整的。我打个比方,如果来一个朋友,一起吃饭了,能细化到哪些是你吃的,哪些是你朋友吃的吗?

   他说预算没必要懂,这个完全是说瞎话;他说看不懂是因为这个东西很深奥,实际上就目前来说我承认很多人没看懂预算,但是根本原因不在于预算本身有多深奥,而在于信息公开不够详细。如果公开到一定的详细程度,我相信普通人都能看懂。实际上他们就是怕你看到,他知道一公开你就看懂了,看懂了就麻烦大了。他说“公开无用论”恰恰证明了预算公开很有用。现在又出现了“公开危险论”,“公开危险论”说公开的影响很大,它甚至会造成危险。有学者说:“阳光”我们很需要,但是阳光如果强了会灼伤眼睛和皮肤。我马上回应,我说现在到底是公开不足还是公开过度?我承认有些东西需要保密,但是现在不公开的部分太大了。实际上我们能够看到的东西很少,就像我们在一个黑房间里刚刚点起了一个蜡烛,有人就说太亮了,亮到要灼伤眼睛和皮肤的程度。

   全口径公开是努力方向之一

   习近平总书记说“要把权力关进制度的笼子里”,我很赞成。什么样的笼子才能关住权力?笼子由谁来打造?还是要社会公众共同来打造这个“笼子”。只有民主才能制止腐败,才能走出周期律。

   在政府信息公开方面我们要做努力,也正是为了打造这个“笼子”。在未来我们要继续在法律方面争取有所改进,要将政府公开条例升级为《政府信息公开法》,坚决贯彻“公开为原则,不公开为例外”这一基本精神。

   在考察政府财政透明度方面,我觉得有几个方面是需要继续努力的:第一是全口径公开,也就是说凡是政府管的钱财属于公众的都在公开范围。目前公共预算的部分还有一部分在预算外。从其他预算来说,比如政府国有资本经营预算,现在的这个预算仅仅是一个收支预算,而且只是收支预算当中的不到10%。换句话说,国有企业赚来的钱目前没有向社会公众进行报告,现在所说的国有资产资本经营预算所报告的范围仅仅是企业上交给政府的那一块,90%以上在公众的视野之外,它是怎么被使用和分配?公众不知道,所以第一要从全口径上继续努力。第二在收入的公开方面要进一步细化,目前来说只是公开到款,很多项目甚至连款都不到,只是到类。所以公众应该提出要求,收入要公开到目,支出功能分类公开到项,经济分类公开到款。另外,在现有的公开当中项目支出一直是一块神秘的领域,有基本支出和项目支出。具体是什么项目,用到什么地方都需要项目分列公开,并且细化。我为什么提到项目支出?因为在现在的预算当中,项目支出占到2/3,大头在这个含糊的领域里面。另外,要求政府编制各类基金的资产负债表向社会公开。

   出处:南都网2013年8月11日


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