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臧雷振:治理类型的多样性演化与比较

——求索国家治理逻辑

更新时间:2013-11-27 23:54:37
作者: 臧雷振  
加之那些推动善治的机构本身尚且做不到善治,善治被大部分援助国政府或国际组织凭空、随意、片面应用,有学者评论指出这成为“(发达国家和国际组织)推卸责任的借口或进行惩罚的依据”。[11]

   另有学者针对世界银行实施的善治指数及不良绩效考核机制带来的虚假神话提出了批评,[12]因为这并不能客观真实反映一国治理真实水平。由于善治的整体概念的僵化,并忽视地区性差异,所以只适用于局部。如哈佛大学安德鲁斯教授(Andrews M.)通过对38个国家公共财政管理(PFM)结构的分析,指出善治其实意味着不同国家的差异性实践,批评诸如世界银行设立的标志着有效政府最佳模式的单一善治版本不具有可操作性,安德鲁建议在对政府治理评估时考量若干关键背景因素如经济现状、人口因素,社会政治结构等对发展中国家治理能力提升至关重要。[13]对于善治的争论使得对其批评时而演变为对世界银行、国际货币基金组织以及援助国的抵制和反抗,销蚀了此类国际组织提出该概念以提升各自声望或促进一国发展的初衷。

   但世界银行等提出的善治美好价值标准依然吸引诸多的参与者和跟进者,善治逐渐从一国实践推广到新的治理高度——全球治理(World Governance或Global Governance、Transnational Governance、Supranational  Governance)的概念应然而生,虽然1945年联合国建立就蕴含全球治理的意蕴,但之后的世界大战及冷战消磨这种雄心壮志。[14]随着全球化进程的加速、跨国公司的迅猛发展及国际政治经济格局的调整,特别是在政治领域,全球化导致各种非国家行为体大量涌现,国家被嵌入一个由各种组织、协议、机构、制度安排交织构成的政治网络中,变成诸多权威形式中的一种,同时为应对全球化,法、日、德、美上世纪80年代纷纷推行的权力下放改革实践;以及面对如何应对全球公共问题、如何克服全球集体行动困境、如何组织全球集体行动等整个时代主题的重大转换使全球治理成为国际社会关注的热点。

   在过去十年左右,“全球治理”被视为国际政治比较研究中一个有用的切入点,被认为是在没有发号施令的法定行为能力的情况下,使国际事务达成一致的有效理念。在此理想的指引下全球治理相关研究首先将政府作为同一化过程而非制度化过程来研究,目的是想从阶层制和主权为主的分析范式走向水平型、网络化的分析范式(如Rosenau、Czempiel 1992;Rosenau 1999;Held、McGrew 2002);其次认为非政府组织的全球崛起伴随国家权力的削减(Keck、Sikkink 1998;Rosenau 2002),政治权力日益从主权国家所抽离,特别是在跨国政策网络和权威当局中,国家日益扮演战略性而非必须战术性的主导角色。[15]这种研究取向将全球治理分析建立在这种假设:“虽然不同国家存在不同传统、文化及政治倾向阻碍,但采用一系列基础性行政法工具和实践依然可以促进跨国政策的推行。”[16]这一假设也给全球治理带来国家间文化、制度的融合等问题。

   再加之全球治理“过多聚焦于这个不确定世界的治理”,[17]被学者批评其是类似善治理念的、只是一些空想者所持有的乌托邦构念,因为跨国组织虽然可以解决或促进解决部分国际问题,但由于缺乏必要的资源和权威无法改变现有的治理体系;同时,国际组织或国际条约还存在自律和执行力问题。而赞成全球治理实践的学者[18]则认为通过解决现实之中全球社会面对最大的挑战——建立有效的全球层面的治理机制,并与其他层面治理机制有效链接,是解决全球治理困境的不二法门。因此认为全球治理不是权力向非政府组织转移,而是政府理性的表达,是反映面对日益复杂全球执政实践的政府政策理性。

  

   3 从多层次治理到互动治理

  

   善治及全球治理的现实难题,全球区域一体化进程的加速使得多层次治理(Multi-level Governance )理念逐渐从欧洲兴起并传播世界,当学者马克斯等人在1990年代首先使用这一词语时,[19]他们的理论来自于对欧盟签署马斯特里赫特条约后所实施的新政治结构的研究。从“舒曼宣言”的欧洲煤钢联营计划到《欧洲联盟条约》的签订与生效,便利的自然条件,共同的文化基础和心理认同感使得欧洲从分散走向联合,这不但提高欧洲国际地位,也改变了世界格局。作为一个国际政治实体,欧盟的重要特色在于其多层次治理系统,多层次治理也在此被学者用于解释或者描述欧盟一体化的一种理论视角。他们发现欧盟的一体化政策(EU Cohesion Policy)下的多级管理体现出诸多相互作用的权威结构共同服务于全球和区域政治经济事务,表现出政治权力在国内和国际事务中愈加紧密的链接。

   对欧洲多层次治理的研究体现为两个不同的理论阶段。第一阶段的主导力量是从国际关系领域进行研究,其框架被称为内嵌于不同层级政府间连续协商制度,[20]描述了超国家、国家、区域和地方政府深陷基于领土本位的政策网络困境;强调了政府行为者之间,以及非政府行动者之间的凝聚力在欧盟政策制定和执行层面日益重要、频繁和复杂的作用。第二阶段对第一阶段研究进行了修订并引进其他学科领域的见解,如对公共政策的研究。在此研究中学者通过对该概念进一步澄清和提炼区分了两类多层次治理类型,第一种类型多层次治理类似于联邦制政治结构,即在有限的行政层级中通过权力分散来限制非重叠的司法管辖权限,此时权力分配相对稳定;第二种类型多层次治理呈现了较复杂和包含较多互相重叠且更具弹性行政辖区组成的治理结构图景,治理参与者围绕着具体的政策部门和行政议题确保最佳的决策效率,此时权力分配不太稳定。简而言之这两类多层次治理亦可认为一类是对于基层、非交叉和持久的司法管辖区设想其分散权力;一类是对于特别任务、交叉和灵活的司法管辖区的治理。[21]当然,多层次治理这些类型并不互相排斥,而是并存,虽然两者之间的紧张关系时而出现,不过这种紧张关系及其解决之道同样也是多层次治理的内在特征。这也体现多层次治理概念在解析性层面借鉴了来自政治学的子学科框架和概念,并通过超越传统学科界限进一步认识和分析当代问题及挑战,在规范层面描述了权力分配合作的“应然”偏好。总之,来自欧洲的多层次治理现实使得公共政策治理要求变得更加复杂,需要重新思考中央和地方各级政府合作模式。

   若将多层次治理从欧洲扩展到经合组织(OECD)的实践则涉及治理的纵向和横向维度的交叉协同。“纵向”维度指的是上级与下级之间的政府机构联系,此时基层政府能力建设和激励是次国家各级政府提高公共政策质量和连贯性的关键;“横向”维度是州市或地区之间的合作安排,这被视为用来改善地方公共服务供给和发展战略实施的重要手段。

   无论是局限于欧洲实践与研究还是扩展至其他区域都表明:多层次治理的诸多问题都集中于对层次的见解,由于分层的观念和层次的分解受层序设计的影响,而不同层次间或社会空间之间经常是以并没有严格的层次要求的复杂方式进行互动,因此基于何种标准确定划分“层级”便成为显着问题。此外由于多层次治理是对短期欧盟实践的概括,故与其说它是一真正的理论,不如说是一种实践经验。多层次治理虽然也提出了关于国家作用、权力和权威等新的重要问题,尝试摆脱府际主义(Intergovernmentalism)与超国家主义之间的连续体或灰色地带,但忽略国家主权问题。这也造成由次国家和超国家行动者创建的多层次治理结构在现实中并不可行,比如其在欧洲实践中对欧盟整合过程中的国家忠诚、主权归属以及欧盟国家间关系未来走向等问题并没有具体涉及。

   多层次治理上述理论与实践的局限,加上信息化时代西方工业国家公共决策已经朝着更加注重沟通和参与的方向转移,世界各国政府实践虽然表明其行动的独立性和权威的可靠性,但也意识到若缺乏足够的资源整合,政府无法在缺乏他者支持的条件下实施和制定政策,政府、企业,非政府组织和民间社会之间的相互依存度越来越高。信息技术的快速推进,互联网的快速普及,电子政府的推广对传统治理模式形成的强烈冲击,人类已经从 经济时代跨入到知识信息时代,人民内部的自组织化趋势明显加快,公民的主体意识逐步增强。各国政府逐步试图塑造各种联盟关系与合作模式以面对公共领域的复杂问题,在行政改革领域开始的公共部门民营化方兴未艾。基于此,另一种新的治理类型——互动治理(Interactive Governance)逐渐进入人们的视野。

   互动治理由学者爱德兰博(Edelenbos)在2005年首次提出,意味着利益相关者(包括受项目计划影响的相关人与组织)通过参与到决策过程的不同阶段,在复杂项目的规划、执行和操作过程中发挥比以往更大的作用。这种治理方法使决策过程变得更加具有可融入性和强参与度。因此该术语也被库伊曼(Kooiman,2005)定义为一种特定的行动形式,由行动主体采取措施来处理治理障碍并为更优的治理目标寻找新的策略。在早期亦被称为参与式治理(Participatory Governance),[22]意含不同地区各级公共,私人和志愿部门之间关系的变化,强调公共部门间多重参与。它与传统的、层级制的国家构成的中心权威形成鲜明对比。这种治理形态通过利益相关者的参与沟通互动,提高项目和政策提案的质量和效益(Edelenbos、Monnikhof,1998,2001;Edelenbos,2000)。其要求政府官员顺应公民参与而非阻挠,通过更直接的政治参与将普通公民身份进一步转化为较为积极的选民或监督者,减低政策后期执行阻力。

   互动治理蕴含三种理想的治理类型:自上而下治理(Top-down Governance),自我治理(Self-Governance),合作式治理(Co-Governance)。其中合作式治理由于面临人人参与带来的责任困境,缺乏物主身份的界定往往带来无人可问责的情形。[23]同时治理主体数量的增加虽然有利于实现对各治理主体行为的立体调整机制,但也带来制约过多、优先秩序混乱、行动迟缓和效率低下等问题。即使通过逾越国家和社会之间边界的制度改革可以释放宝贵的全面问责(Pro-accountability)过程,但若没有雄心勃勃的战略和魅力型领导者几乎是不可能达到的。另外,互动治理的研究单位主要是对州市一级行政单位的体制转变、过程管理、参与方法和利益相关者投入等方面的分析,研究方向注重分析治理实施部门的治理互动,如部委间,直辖市间及部委和直辖市间的互动等。此时政府组织的分割对互动治理实施的影响及在互动中如何形成新的共识和信息沟通等都考验其解决现实问题的能力。总之,互动治理作为现代信息技术和民主制度融合过程的结果,改善了前几类治理模式的不足,但还面临实践中整合手段、技术能力等缺乏使其协调成本居高不下,存在治理失败的可能。

  

   4 从元治理到智性治理[24]

  

治理作为应对国家失灵和市场失灵的补充,却由于合作机制的动态性不可避免的也存在治理失灵(Governance Failure)现象,特别是面对政治等级制度和政治组织复杂网络关系及当代都市治理的繁杂性时。进入新世纪以来,各国公共政策进一步在自由主义和权威主义之间摇摆,国家自主性、公民社会张力与国家的制度化组织化之间的关系依然难以协调,此时强调治理自身动态性,复杂性和变迁性的元治理(Metagovernance)亮相治理舞台,[25]其强调属于政府和治理自身的治理能力建设(the governance of government and governance),(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《公共管理学报》2011.4
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