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应松年:完善行政组织法制探索

更新时间:2013-11-16 20:03:39
作者: 应松年 (进入专栏)  
这和综合与单一有关吗? 从理论上说,部、委在组织和领导方式方面应该有所区别。部实行部长负责制; 委实行委员会制,少数服从多数。根据《国务院组织法》的规定,我国无此区别,都实行部长或主任负责制。又,部、委与直属机构、办事机构的区别是,前者需通过全国人大任免; 后者则可由国务院自行决定。但如此规定的依据为何? 为什么直属机构和办事机构可以由国务院自行决定? 根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》的解释,国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。……国务院直属机构主管国务院某项专门业务,具有独立的行政管理职能。国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项,不具有独立的行政管理职能。国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理,主管特定业务,行使行政管理职能。但令人费解的是,部的职能和办理专门事项、具有独立的行政管理职能的直属机构有什么区别? 从实践看,原体委是国务院组成部门,但后来却成为直属局,而职权范围并未改变。又如国家工商局、技术监督局等等,其行使的职权范围与部、委有何区别? 此外,据说部、委和直属机构、办事机构的区别是在级别上,前者为正部级,后者为副部级,但现在很多局和办都已成为正部级,并无区别。但二者在是否需要全国人大决定上,区别又是如此巨大。毕竟,由人大任命,增强人大对行政机关的监督,有利于法治行政建设。还有很特殊的称之为“特设机构”以及规定为事业单位的行政部门,这些在《国务院组织法》中都没有明确规定,缺乏法律依据。以上情况说明,国务院的机构设置,由于法律规定不明确,因而存在一定的随意性,不符合法治的要求。

   另一种情况是,《国务院组织法》已有明确规定的,如第9 条规定了副部长为2 至4 人,副主任为2至4 人。《国务院组织法》特别对部委的副职人数配置明确加以规定,其立法目的显然是为了加强法律控制,但实践中有些部的副部长远不止4 人,明显违反组织法的规定。

   国务院组织法是否应该规定法律责任? 这是一个有争论的问题。法律责任的设定和追究,是使法律具有刚性,使法律规定能在实践中得以充分实施的重要特点和优点。一切由法律设定的义务,必须落实,否则将追究法律责任,这样才能使法律不会成为一纸空文。从上述违法增加副部长人数看,规定法律责任似有必要。

   2. 国务院所属各行政机构的组织法

   在有了国务院组织法后,还需要有国务院所属各行政机构的组织法,因为国务院所属各行政机构很多,对内,代表国务院在全国对某一领域的经济、社会、文化事务进行管理; 对外,代表国家行使行政权力,因此,必须通过法律授予权力,职权法定。这是国务院行政机构得以成立并行使权力的法律基础。

   国务院所属行政机构数目众多,管理范围广泛,我们以什么原则来划分和设置机构,这是《国务院组织法》应该解决的问题,但具体职责权限的设置,还是需要部门组织法加以规定。此外,还有一些各行政机构需要确定的特殊问题,如机构性质、内部机构设置、工作原则、领导体制( 属于垂直领导关系、一般领导关系还是指导关系) 、以及部领导的独立局和本行政机构设立、撤销和合并的程序,等等,都需要部门组织法来规定。还有一个各行政机构的人员定额和领导职数问题,也是各行政机构组织法应该规定清楚的。实际上,我国于1982 年以后实行的定职权、定机构、定人员的“三定”,抓住了部门组织法所需要规定的核心问题。我们已经有了长期经验,制定部门组织法应该并不十分困难。需要讨论的是,部门组织法应该制定为法律还是法规。笔者个人认为,考虑到行政机构在实践中的地位和对行政机构的约束作用,以制定法律为好。

   当然,国务院部门行政组织法对职责权限的规定,一般还是比较原则的,还需要通过制定单行法律使之具体化。例如,公安部有维持社会治安的职责,但是要落实这一职责,还要制定诸如《治安管理处罚法》使之具体化。我国目前在行政管理方面存在的突出问题之一是职权交叉,一项具体的职权,常涉及数个行政机关都有管理权,像上述治安的职权当然不会引起争议,但有些管理权,例如,对水的管理,就涉及好几个部门,而单行法中的规定并不明确,以至造成有利的都争着管、没利的都不管的局面,损害行政管理秩序。要解决这一难题,一是依靠大部制改革,最大限度地整合分散在国务院不同部门的相同或相似的职责和资源,归于一个部门; 二是要对部门组织法中有关职责权限的规定,与单行法中的有关规定进行一次全面的对接梳理,查清职权交叉的法律源头,然后修改法律,务求一项职权只由一个部门行使,这是我国组织法治中的一个重大问题。

   3. 关于中央行政机关组织通则

   国务院所属各行政机构在性质、职责权限、机构设置等方面是各不相同的,需要制定国务院所属各行政机构组织法来规范。但各行政机构还有一些共同性的问题,如果一再在行政机构组织法中规定,就会重复太多; 如果在《国务院组织法》中规定,又会使《国务院组织法》显得过于琐碎,因此,似以另行制定中央行政机关组织通则为宜。

   通则需要解决的重要问题有二: 一是关于编制; 二是机构组织中需要规范的一些共同性事项。

   行政机关人员不断膨胀,是个世界性问题。这是因为,行政机关的编制和企业的编制不同。企业作为经济组织,为了提高经济效益,总是追求用最少的机构和人员来办最多的事,也就是说,企业的投入和产出之间存在着自我约束机制,也就是自律机制。否则,企业就会效益低下,甚至导致亏本以至破产。但国家机关不是营业组织,国家机关是为公共利益服务的,其经费由国家财政开支,用的是纳税人的钱。国家机关对其内部的规模和人员配置并没有自律意向。实践证明,人多好办事,国家机关反而有增加编制的自发倾向,需要他律,因此,对国家机关的编制只能求助于法律约束。编制管理就是对国家机关人员和机构设置的一种控制,通过法律形成硬约束,以促进国家机关减少冗员、高效运作。对此,各国在控制编制方面都有许多经验可资借鉴。

   《国务院组织法》对国务院的职责权限和机构设置已作了规定,也对各行政机构的领导职数作了规定,但对人员总额和行政机构内部各层次的领导职数并没有规定。国务院工作人员的总人数是否要有定额并在《国务院组织法》或单独的中央行政机关组织通则中规定,存有争议,笔者意见是,国务院工作人员总数应该有定额。以写入中央行政机关组织通则为宜。同时,在《国务院组织法》中规定一条,国务院人数总额,由总理每年向人大作政府工作报告时说明,可以变动,但只能减少,不得增加。如因客观需要有变动,就要修改法条规定的总数,这时,修改组织通则就比较方便。有了总数,再由国务院分配给各行政机构。这样,一方面,可以把国务院工作人员的总数控制住,不至膨胀,同时又使国务院在调整编制上有一定的灵活性。

   编制中还有一些各部门都需要规范的共同性问题,但不适合写入《国务院组织法》或部门组织法的,如国务院行政机构的层次、结构、领导职数、人员比例、管理幅度和国务院行政机构的设立、变更、撤销的程序; 编制管理的监督检查、法律责任以及编制管理机构等等,可能需要另行制定中央行政机关组织通则更为可取。针对目前行政机构存在的诸多编制方面的问题,例如,一个处常常有三位处长、一位科员,不知是谁领导谁? 显然是分处过多; 一个五、六千人的部,设司局长上千人,官多兵少,在所常见,其他如层次与结构的比例失调等等,这些都需要法律作出硬性规定。

   ( 五) 关于地方政府组织法

   地方政府组织法首要解决的是中央与地方的权力划分,其次是各地方层级政府的组织和职责权限。

   我国在中央和地方的关系上,《宪法》第3 条规定: “中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这个原则写得很好,但以后一直没有法律来把这一原则具体化。我国已经制定了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,但没有规范中央和地方关系的法律。几十年改革,在中央和地方权力的划分上,主要在经济领域有很大进展,但还没有达到完全理清。要调动两个积极性,重点是如何推进向地方放权,发挥地方政府贴近基层就近管理的优势,同时要着力解决国务院部门管得过多过细的问题。从实践需要看,用法治方式规范中央与地方的关系,减少随意性,已经是非常紧迫的任务。中央与地方的关系,实际上直接影响经济的发展和民生问题的顺利解决,当前的任务是要加强加快这方面的研究工作,早日制定中央和地方关系法。

   关于地方各级政府组织法,1949 年曾制定了大区、省、市、县、区、乡等组织通则,1954 年合并统一为《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。经几次修改,沿用至今。将各个不同层级的政府组织合并在半个法律中规范,虽然简洁,但肯定非常原则,线条很粗。法律的生命在于实施,要实施,就必须规定明确,过于原则的规范,甚至很多方面都没有规定,自由裁量权过大,就很难起到规范政府组织和行为的作用。就各层级而言,省一级的,有直辖市、省、自治区之别,自治区政府都有单行立法,直辖市与省显然差别很大,但对于什么条件下设直辖市,省和直辖市在职责权限和机构设置方面有何区别?并无明确规定。听说重庆改为直辖市后,经济发展很快。有些大城市的人就说,为什么我们不改成直辖市呢? 市一级则更加复杂,光名称就有副省级市、计划单列市、省会市、较大市、省辖市、地级市、县级市、设区的市等等。我国现在的地方体制,在省内是省、市( 县) 、乡三级,还是省、市、县、乡四级? 对县以上政府的职责权限只有简略的描述,通称为“县以上人民政府”,至于机构设置、人员数额、比例等均未涉及。领导职数,包括副省长、副市长的职数都没有规定,实践中也相当混乱,有的市的副市长多达12 人或10 人。可以说,地方政府组织法过于简略,很难起到规范的作用。

   鉴于目前地方人民政府组织法的这种状况,建议将综合性的地方政府组织法拆分为省、直辖市、市、县、乡等人民政府组织通则,可以保留地方政府组织法,将各级政府中一些共同性问题作出规定,然后总结我国几十年来地方工作的经验,各层级地方政府单独制定组织通则。

   城市街道办事处是一级政府还是派出机构,在职能和权限方面区别何在? 直辖市内的街道办事处和一般市内的街道办事处有否区别? 这些问题在法律上都不明确,对基层工作影响很大。城市基层自治组织居民委员会,现在很多则称为社区,它们的性质、地位、作用等也都缺乏法律规范,亟需立法。

   综上,笔者认为,我国组织法的体系应该包括: 国务院组织法; 中央行政机关组织通则; 国务院各行政机构组织简则( 包括各部、各委员会、各直属机构、各办事机构等组织简则) ; 中央与地方关系法; 省、市、县、街道办事处、乡组织通则以及基层自治组织通则等。以期健全组织法制,形成一个完整的行政组织法法律体系,以适应建立法治国和法治政府的要求。

    

   应松年,中国政法大学终身教授、博士生导师,兼任全国人大法工委行政立法研究组副组长、中国法学会行政法学研究会会长。应松年教授是我国著名法学家,是新中国行政法学科的创始人和带头人。

   【注释】

   [1] 参见《中央人民政府法令汇编》( 1949———1950 年) ,法律出版社1982 年版。

   [2] 参见《中华人民共和国法规汇编》( 1954 年9 月———1955 年6 月) ,法律出版社1956 年8 月版。

   [3] 参见《中华人民共和国法规汇编》( 1955 年7 月———12 月) ,法律出版社1956 年10 月版。

   [4] 根据国务院行政机构设置和编制管理条例细分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。


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文章来源:《中国法学》2013年2期
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