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阳建勋:基本公共服务均等化之经济法路径

更新时间:2013-11-12 19:42:06
作者: 阳建勋  
帮助其实现基本权利,维护社会公平正义。但是“均等化”不是搞平均主义和绝对相等,而是要政府“托一个底,是政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障等,对其应该保证的最低限度的公共供给,必须由政府托起来。但是这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地起过度的作用。” [24]

   (三)基本公共服务均等化最终要求通过经济法实现社会整体利益的最大化

   公平与效率是矛盾的统一体,两者相互促进,互为条件。现在大家越来越多地认同起点的公平、过程的公平和结果的公平这样的划分。有人理解起点公平和过程公平是英语fairness之意,这两个公平和效率是没有矛盾的,并且是保护、促进效率的,主要是指通过公正的待遇和处理,使大家各自发挥相对优势,使大家得到一种发展中的公平的环境。但到了结果的公平,则主要是指英语equity之意,实际是指结果的均平状态,这种均平确实与效率有一定的此消彼长的关系。 [25]笔者以为,结果的公平与效率之间的此消彼长关系就个体利益、局部利益和短期效率而言是成立的,但是从社会整体利益和长远效率而言,结果的公平有助于社会整体利益和长远利益的实现,这也是宪法赋予国家运用经济法干预私人事务的正当性依据所在。如前所述,基本公共服务不均等造成了资源的低效率配置,基本公共服务均等化则旨在实现资源配置的帕累托最优。

    

   四、实现基本公共服务均等化的若干经济法对策

   实现基本公共服务均等化需要通过经济法制提供对策。

   (一)在公共服务领域立法中坚持“公平优先,兼顾效率”的原则

   有人以科学发展观的人为本的理念为依据,指出“在法律领域不宜笼统地主张‘效益优先,兼顾公平’。公平是法律之本义,也是法律之首要价值,不能沦为次要而仅仅被‘兼顾’。遗憾的是,我们的许多法律制度成了‘效益优先,兼顾公平’的记载和表述,这不但没能有效地缩小由市场化进程所带来的社会分殊和贫富差异,而且使之进一步加剧和扩大,导致了许多严重的社会问题。面对贫富悬殊、两极分化、社会不公,法律必须确立‘公平优先,兼顾效益’的原则。” [26]党的十七大报告指出,“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平。”公共服务实质上也是社会再分配的一种主要形式,因此在公共服务领域的立法中,应当坚持“公平优先、兼顾效率”的原则。对于社会整体利益而言,公平就是最大的宏观效率,效率则是实现公平的重要保障。只有这样,才能实现基本公共服务均等化的目标。

   (二)完善区域经济协调发展法律制度,促进全国经济结构合理化

   完善区域经济协调发展法律制度,促进全国经济结构合理化就是要消除基本公共服务不均等化的经济原因,从根本上提高不发达地区提供基本公共服务的经济实力。区域经济协调发展法,是区域经济政策的法律化。所谓区域经济政策,是指政府旨在改善一国范围内经济的空间结构所制定公共干预的准则及其所有的公共干预行为,其目的是纠正市场机制所造成的国民经济空间结构的某些缺陷,以达到提高经济效率和实现社会公平的总目标。 [27]区域经济法是经济法体系中宏观调控法中的一个重要法律。我国目前的区域经济协调发展法与现实需求相差甚远,主要有如下特点:一是主要停留在政策层面的多,付诸立法的少,协调区域经济仍是主要依靠政策;二是原则性规定多,具体性规定少。具有法律效力的“十一五”规划中的区域发展总体战略就只是原则性规定。其落实尚待具体规定的出台;三是分散立法多,协调区域经济发展的法律规范散见于财政、金融、贸易等法律制度中,缺少全国性的和综合性的法律。而从国外成功的立法经验来看,全国性和综合性的区域经济协调发展法尤为重要。以日本成功开发北海道为例,日本首先制定《北海道开发法》,以该法的实施为标志将北海道开发一开始就纳入法制轨道,以法律为依据进行开发,保证开发进程的规范性、稳定性和连续性。 [28]日本北海道开发是成功运用法律促进区域经济协调发展的典范,值得我国借鉴。目前,我国正在实施西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起战略及泛珠三角区域和泛长三角区域合作,区域经济互动频繁,但是均缺乏相应的制度支撑。完善区域经济协调发展法律制度成为当务之急。

   (三)完善转移支付法律制度,建立城乡统筹一体的公共财政体系

   转移支付是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动,是用以补充公共物品而提供的一种无偿支出,是实现基本公共服务均等化的重要手段。它在协调政府间财政分配关系方面发挥着巨大作用,已成为市场经济发达国家的普遍做法和基本方式。为了尽量避免转移支付的人为因素干扰,保证转移支付的顺利实施,实现国家的政策目标,需要制定完善的法律制度对转移支付进行规制。财政转移支付的规范性、法律性是它们的共性。转移支付法,就是调整在财政转移支付过程中发生的社会关系的法律规范的总称。德国通过《基本法》强调“生存条件一致”的原则,规定经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供一定的财政补助。而且德国通过其《税收分配法令》和《联邦与州间财政平衡法令》对转移支付制度的具体操作办法也做出了详细的规定。加拿大1982年将财政均等化纳入宪法。

   我国虽未出台转移支付法,但已有转移支付的实践。我国1994年实行分税制后,于1995年制定了《过渡时期财政转移支付办法》。在分税制下,政府间转移支付制度对于加强中央政府的宏观调控能力、促进欠发达地区社会经济的发展、实现公共服务均等化方面发挥了积极作用。如何加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,遏制国人诟病已久的“跑部钱进”现象,已经成为实现“基本公共服务均等化”亟待破解的一个紧迫问题。 [29]而且,转移支付在城乡之间差距过大,形成了城乡分割的二元公共服务制度安排。城乡居民享受基本公共服务方面不平等造成了基本权利实质上的不平等。要真正实现基本公共服务均等化,就必须统筹城乡发展,完善转移支付法律制度,建立城乡统筹一体的公共财政体系。

   完善转移支付法律制度首先要完善宪法规定。可以借鉴加拿大宪法或德国基本法的规定,确立财政转移支付在宪法中的法律地位,对转移支付的一些基本制度做出规定,保障公民享有基本均等的公共产品和服务的权利,这是实质公平观在宪法中的体现。其次要制定《转移支付法》。在转移支付方式上应借鉴德国的经验,实行纵向转移支付为主,横向转移支付为辅的方式。按照事权与财权统一的原则,合理划分中央与地方、各级地方政府之间的事权和财权范围。再次,要完善财政转移支付的法律监督制度。全国人大对全国性的财政转移支付进行预决算监督,地方各级人大对地方政府接受的上级政府的转移支付资金的使用情况进行监督。此外,审计监督近年来在我国经济社会生活中所发挥的作用十分引人注目,应当充分发挥其在转移支付监督中的重要作用。

   基本公共服务均等化虽然是公共财政的一个基本目标,但是其最终价值归宿是宪法上的人权保障。

    

   阳建勋,单位系厦门大学法学院。

   【注释】

   [1]邓蓉敬:《公共服务均等化研究综述》,《资料通讯》2007年第5期。

   [2]丁元竹:《基本公共服务如何均等化》,《瞭望》2007年第22期。

   [3]安体富、任强:《公共服务均等化:理论、问题与对策》,《财贸经济》2007年第8期。

   [4]中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组:《公共服务均等化问题研究》,《经济研究参考》2007年第58期。

   [5]同上。

   [6]参见王翠芳:《试探新农村建设中城乡基本公共服务均等化问题》,《经济问题》2007年第5期。

   [7]参见夏锋:《基本公共服务均等化与城乡差距分析》,《经济前沿》2007年第10期。

   [8]魏后凯:《中国市场转型中的区域经济差距:社会影响与政策调整》,《开发研究》2007年第4期。

   [9]同前注 [3],安体富、任强文。

   [10]详情参见崔晓英:《地方政府公共服务能力研究》,中央民族大学2007年度博士论文,第45—49页。

   [11]同前注,崔晓英文。

   [12]转引自邓蓉敬:《公共服务均等化研究综述》,《资料通讯》2007年第5期。

   [13](美)理查德·波斯纳著,蒋兆康、林毅夫译:《法律的经济分析》,中国大百科全书出版社1997年版,第62页。

   [14]马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1972年版,第82页。

   [15]童之伟:《人权入宪的价值》,《法学家》2004年第4期。

   [16](美)斯蒂格利茨著,梁小民:《经济学》(上册),黄险峰译,中国人民大学出版社2000年版。第140页

   [17]朱崇实:《对经济法调整对象的再思考》,《现代法学》1998年第2期。

   [18]王全兴:《经济法基础理论专题研究》,中国检察出版社2002年版,第125页。

   [19](德)拉德布鲁赫著,米健:《法学导论》,朱林译,中国大百科全书出版社1997年版,第77页。

   [20]转引自李东方:《近代法律体系的局限性与经济法的生成》,《现代法学》1999年第4期,第17页。

   [21]罗尔斯著:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社,1988年版,第225页。

   [22]史际春、邓峰:《经济法的价值和基本原则刍论》,《法商研究》1998年第6期。

   [23]参见邱本、丁一:《科学发展观与法制建设研讨会综述》,《法学研究》2005年第4期。

   [24]贾康:《论分配问题上的政府责任与政策理性一从区分“公平”与“均平”说起》,《经济与管理研究》2007年第2期。

   [25]同上,贾康文。

   [26]同前注 [23],印本、丁一。

   [27]杨紫煊:《经济法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第291页。

   [28]茶洪旺:《不发达地区开发的国际比较和启示》,《开发研究》2002年第6期。

   [29]安体富:《“跑部钱进”考问转移支付制度改革》,《人民论坛》,2007年第24期。


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文章来源:《法学》2008年第5期
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