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阳建勋:基本公共服务均等化之经济法路径

更新时间:2013-11-12 19:42:06
作者: 阳建勋  

   尊重和保障人权,让全体社会成员共享改革发展成果以解决民生问题,须推动基本公共服务均等化。

   2004年我国现行宪法第四次修正案规定,“国家尊重和保障人权”,从宪法层面为人权保障提供了明确、有力的制定法依据。正如有学者所言,人权入宪很可能会大大提升中国宪法乃至整个法律体系的时代性、文明程度和在当今世界的受尊重程度。但“有可能”只是一个表示或然的短语,是否能成为实然状态,取决于宪法的这个条款能不能通过立法、司法、执法和违法、违宪审查等途径得到切实实施。 [15]如何将应然意义上的人权落实为公民实际享有的实然上的权利?它不可能仅仅由市场机制来完成。市场机制在增进效率的同时也使得社会成员享有社会发展成果的差距扩大。个人的全面发展需要国家的帮助,国家也负有帮助使公民自由发展的基本义务。而且国家也有能力,它拥有公共资源,可以通过提供公共服务来满足人们的基本需求。

   近年来,我国改革开放不断深入,各项事业发展迅速,经济总量已有很大提高,人民生活不断改善,实现人权的物质基础也不断增强。但社会两极分化趋势明显;城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡;劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多,部分低收入群众生活比较困难。这部分人的人权保障问题成为社会关注的焦点。他们处在自由与发展受阻的现实困境中。正是考虑到这部分群众的困难和国家经济实力的不断增强,党和政府提出并实施了基本公共服务均等化的重大决策。例如,加大国家对欠发达地区的支持力度,加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展,为这些地区人们的人权保障提供了坚实的物质基础。在农村全面实行免费的义务教育,对特困家庭学生提供补助,从而将公民的受教育权落到实处。对下岗职工进行免费再就业培训,广开就业门路,制定专门的《劳动合同法》,切实维护和保障劳动者的劳动权。党的十七大报告进一步提出,“加快发展社会事业,全面改善人民生活。覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立,人人享有基本生活保障。”这将为全体公民生存权的保护建立具体的可操作性的制度保障,奠定坚实的物质基础,解除人们的后顾之忧。

   事实胜于雄辩,基本公共服务均等化作为一项让全体社会成员共享改革发展成果,解决民生问题的制度安排,它切实保障了公民的生存权、劳动权、受教育权等基本权利,是落实“国家尊重和保障人权”宪法规范的英明决策。

   推进中央与地方关系法治化和解决民生问题也有赖于消除基本公共服务分配严重不均等现象。

   中央与地方关系的构建是国家政权建设的一个核心内容。我国现行宪法第3条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”根据这一宪法原则,我国在改革初期主要实行中央向地方“放权让利”,如1980—1993年的财政包干制,扩大了地方政府的一些职权,调动了地方政府的积极性和主动性。但是中央政府的财力受到了一定削弱。1994年实行的分税制改革虽然确立和巩固了中央政府的权威地位,但是中央与地方、各级地方政府之间的财权和事权不对称和财权内容的不完整也日渐凸显出来。这也是造成我国目前公共服务不均等现状的重要原因。

   中央与地方关系本质上是国家权力的分配与制衡问题,中央与地方关系应该在社会主义法治框架内加以解决,应当将“以人为本”的时代精神和“尊重和保障人权”的宪政理念作为国家权力的宗旨和对国家权力进行约束的最高准则。基本公共服务均等化的最终目的是保障公民的生存权、劳动权、受教育权等基本权利的实现,发挥基本权利对国家权力的制约和监督作用。基本公共服务均等化的实现有赖于中央地方关系尤其是中央与地方财政关系的调整和完善,是推动中央地方关系法治化的良策。党的十七大报告指出:“深化预算制度改革,强化预算管理和监督,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力。”这为妥善解决中央与地方关系,增强基层政府提供公共服务、解决民生问题的能力,实现基本公共服务均等化提供了新的改革思路,为加快这一领域的制度完善注入了新的活力。

   建设社会主义法治国家,转变政府职能,建设公共服务型政府,必须改变基本公共服务分配严重不均等的的状况。

   发展社会社会主义市场经济、建设社会主义法治国家必然要求建设公共服务型政府。从法治国家的视角来看,公民权的保障以及实现的状况是政府公共权威合法性根基的决定性因素之一。集权化的管制型政府与法治理念难以相容。建设社会主义法治国家必然要求规范行政权力,转变政府职能,依法行政;必然要求政府及其工作人员不得滥用行政权力侵犯公民权利;必然要求政府工作人员转变观念,增强服务意识,保护和促进公民合法权益的实现。改革开放近30年来,随着经济的发展和政府体制的改革,“小政府,大社会”的目标正在形成。另一方面,社会公平问题逐渐超越效率成为公共行政面临的社会矛盾核心。传统的集权化、管制型政府管理方式明显滞后于经济社会的发展要求。政府应该对市场机制失灵的领域发挥作用,把工作重点真正转移到为市场主体服务、关注民生问题和创造良好发展环境上来。政府不能以牺牲提供公共服务为代价专注发展经济,更不能介入市场能够配置资源的领域与民争利。这就要求转变政府职能,建设公共服务型政府,在效率与公平之间重新取得平衡。这其中的一个重要环节就是基本公共服务均等化,即在基本公共服务方面有全国统一的制度安排,全体公民机会均等、结果大体相同,并尊重社会成员的自由选择权;将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内,尤其关注困难群体。从维权的角度而言,它就是通过政府积极的公共服务行为来帮助社会成员尤其是困难群体实现其权利。从控权的角度而言,它一方面通过增强政府及其工作人员的服务意识,从而增强其自我控权的自觉性;另一方面,它也通过向广大公民提供基本公共服务,唤醒其权利意识,以充分发挥公民基本权利对国家权力及其行使者的制约和监督功能。因此,基本公共服务均等化是控制政府权力良性运行的重要手段,是建设社会主义法治国家的必然要求。

   总之,基本公共服务均等化关系到公民的生存权、劳动权、受教育权等基本权利的实现与否及其实现程度,可以说是一个社会公平正义问题,是民权问题,最终是基本人权问题。

    

   三、实现基本公共服务均等化的经济法路径

   基本公共服务均等化最终以宪法上人权保障为依归,然徒宪法不足以自行,宪法原则与规范的实现有赖于各部门法的协调与配合。经济法与基本公共服务均等化在基本前提、价值考量和利益追求等方面高度契合。因而,在众多的部门法中,经济法是实现基本公共服务均等化的基本路径。

   (一)基本公共服务均等化中形成的经济关系应当由经济法具体调整

   公共服务满足的是公共需求,公共需求由利益相关的公民的基本需求汇聚到一起而形成,是均等化的,而私人需求是差别化的。从经济学角度而言,公共服务是一种公共物品,具有非排他性和非竞争性,是正外部性的极端情况。 [16]“非排他性”及“非竞争性”使得公共产品生产者无法向使用者收费。以盈利为目的的市场主体没有提供公共产品的动机,市场机制在此失灵,市场提供的是满足私人需求的差别化的私人产品。由于公共物品无法依靠“私人”生产或者说依靠民间来满足需求,因此便只能由国家或政府代表整个社会的利益来承担公共物品供给者的责任了。在整个公共物品的供给过程中,包括公共收入的取得(征税)和公共收入的支出(政府采购、投资和援助等)的过程中形成各种以国家为一方主体与其他各方主体之间的经济法律关系, [17]调整这些经济法律关系的法律就是经济法。经济法作为国家调节、干预抑或管理经济之法是以市场缺陷为依据的,弥补市场失灵已被公认为经济法的经济学基础。政府在提供基本公共服务过程中形成的经济关系是经济法的重要调整对象之一。强调意思自治的民商法对市场失灵的克服实质上是依赖于市场机制的自我补救和调整,具有明显的滞后性。为了能够尽快形成公平和自由竞争的社会基础,并尽可能增强整体经济效益,需要政府对市场的介入和规制。 [18]这就突破了传统民商法的意思自治的限制。“经济法产生于立法者不再满足于从公平调停经济参与人纠纷的角度考察和处理经济关系,而侧重于从经济的共同利益,经济生产率,即从经济方面的观察角度调整经济关系的时候。经济法产生于国家不再任由纯粹私法保护自由竞争,而寻求通过法律规范以社会学的运动法则控制自由竞争的时候。” [19]正如英国著名的法学家L·D·韦德所说,在200年前,人们希望国家不要压迫他们;在100年前,人们希望国家给他们更多的自由;而在今天,人们则期待国家为他们做些事情。 [20]基本公共服务均等化就是国家应为人们做的事情之一,经济法应当调整国家在提供基本公共服务过程中形成的经济关系。

   (二)社会基本公共服务均等化化的公平正义价值要通过经济法来体现

   正义作为法律的终极价值目标有形式正义和实质正义之分。实质正义与形式正义之分是当代哲学家罗尔斯提出来的。他认为实质正义是指制度本身的正义,形式正义则是指对法律和制度的公正和一贯的执行,而不管他它的实质原则是什么。 [21]我国学者认为,形式正义从根本上说是和法律的普遍性相联系的,它要求同等的人应当受到同等对待;实质正义在于实现社会范围内的实质性、社会性的正义和公平,是一种追求最大多数社会成员之福祉的正义观,强调针对不同情况和不同的人予以不同的法律调整。民法所追求和体现的是形式正义,经济法所追求和体现的则是实质正义。 [22]该学者所主张的形式正义即形式上的平等原则,实质正义即罗尔斯所主张的“差别原则”。“差别原则”,即允许人们在经济和社会福利方面存在差别,但是这种差别要符合每一个人的利益,尤其是要符合地位最不利的人、境况最差的人的最大利益。“为了平等地对待所有的人,为了提供真正的机会平等,社会必须对具有较少先天禀赋的人和生来社会地位就不大有利的人给与更多的关心。”针对客观存在的差别区别对待才是真正的平等。形式上的机会平等,实质上是不平等的。为了补救这种实际上的不平等,必须允许国家对基本的权利和义务进行分配,并对社会与经济利益进行调整。此即国家运用公权力对私权利进行合理的、有限的和谨慎的干预,以实现实质意义上的平等。如前所述,这一任务仅靠传统的民商法无法完成,而主要由新的法律部门经济法来实现。经济法“正视人的固有差别、追求实质平等、保障公平竞争、促进全体发展”,“基于改变‘优胜劣汰,弱肉强食’的不公平、不人道境况,以实现优胜劣存、促强扶弱、共同进步、全面发展为宗旨。” [23]

基本公共服务均等化强调全体公民的机会均等,结果大体相同,将基本公共服务的差距控制在社会可以承受的范围内,尤其关注困难群体的基本权利实现与否及其实现程度。我国由来已久的城乡二元结构造成的城乡差别在市场化改革进程中非但未能造成缩小,而且日渐扩大。城市和乡村的基本公共服务水平的差距在很大程度上仍然是市民和农民身份差别的标志。不仅如此,在市场经济的大潮和城市化的进程中,我国社会还出现了新的城市贫困群体。我国东部、中部、西部经济发展水平的不平衡也直接影响到不同地区的公共服务水平,进而影响到革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区人们基本权利的实现。必须正视这些客观存在的差别,否则这些人的平等权只能流于形式。对他们而言,形式上的机会平等就是实质上的不平等。基本公共服务均等化实质上是国家采用经济法的形式行使国家公权力对社会和经济利益进行调整,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学》2008年第5期
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