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傅小随:城市社会矛盾与社会管理创新

更新时间:2013-11-06 22:35:26
作者: 傅小随  
现行国家法律法规限制社会组织和公民从事社会福利事业特别是慈善事业,组织化的福利慈善行为只有官办机构才可以进行。这造成大量社会弱势群体得不到及时有效帮助,参与热情屡屡受挫,使改善民生成了政府的独角戏。国家禁止民办社会福利机构,禁止私人发起的公开募集型慈善基金,禁止民办残疾人救助机构和教育机构等。与此相配套的是,国家税收制度将社会福利机构视作以赢利最大化为目的的企业,加征同样高的所得税,使慈善捐助成为一种受国家严厉经济惩罚的行为。这是当今社会管理领域制度性因素造成的极其矛盾的局面。

   6.管理矛盾。管理矛盾是指城市社会管理体制机制由于对社会管理形势和任务的不适应性而带来的各种矛盾。现今城市社会管理处于党委和政府工作流程的下游,承担各种事件“救火队”角色的时候很多,被动应付性强,难以从前端开始介入,通过减少源头矛盾克服困难。另一方面,社会公众的权利意识不断增强,信息获取途径不断增加,具备越来越强的法律观念和越来越多的法律知识。而传统社会管理体制却习惯于将工作重点放在防止和处置各种事件上面,动辄调用防暴警察、特警和民兵联防队到达一般诉求事件现场,试图以硬手段解决软问题,最终却把温和的矛盾严重激化。城市往往在社会管理上轻重倒置,对环保、教育、卫生和社会保障等历史积累问题解决不力,反而过度关注并倾斜资源于应付火烧眉毛的表面问题,使基础问题积重难返,从而加大了社会管理的困难程度。

   城市社会管理体制上最重要的一个问题是格局封闭。十八大强调的社会管理体制中重要的一环是公众参与和社会协同,并特别指出要“发挥群众参与社会管理的基础作用”,要“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督” 。但是,多年来各城市党委和政府的工作系统形成了一种封闭式运作的习惯,体内循环现象严重,呈现一种内部自我复制,自我复杂化、精细化的“内卷化”现象,尚不能从体制上与社会力量形成开放对接和相互协作的格局。这就使社会管理的主客体角色区分过于鲜明和固定化,群众和社会仅仅被视为社会管理的对象,从而使党委和政府的工作难度大,吃力不讨好。迄今为止,有效而可持续的政社协同、公众参与社会管理的体制机制还没有在任何一个城市真正建立起来,造成不少本可以避免的沟通和化解障碍,促使某些矛盾纠纷升级变性。

    

   二、对矛盾进行分类分析

   城市社会管理面临的矛盾从本质上体现了城市社会管理的性质和特征,而超常规快速城市化是这一历史时期社会矛盾的根源。据此认真分析和把握这些矛盾,探索化解矛盾的途径和方法,是城市社会管理履行使命、不断创新的基础。为此,我们需要从以下几个方面入手。

   首先,我们可以把城市社会管理面临的六大矛盾分为两个大类,即直接产生于城市发展和改革过程的矛盾、国家层面的制度因素和城市社会管理体制机制层面的因素因滞后于快速城市化而带来的矛盾。城市社会的人口矛盾、阶层矛盾、劳资矛盾和官民矛盾属于前一类,制度矛盾和管理矛盾属于后一类。分类可以使我们在纷繁复杂的矛盾及其各种表现形式面前保持清醒,以大局意识分门别类认清矛盾属性和种类,不为可能的扭曲表象所迷惑,从而直入本质,掌握要害,采取正确的应对措施。

   其次,要运用辩证唯物主义基本原理对各种社会矛盾进行分析,了解其性质和特点,矛盾的主要方面和次要方面,不同矛盾两个方面的关系及变化特征,从而掌握解决矛盾的基本原则。城市社会管理的两大类矛盾性质上都属于人民内部矛盾,虽然有权力与权利、地位与权益、彼此利益关系分配上的纷争,但并不涉及根本利害冲突。因此,在常规形态下不需要暴力解决方式,而是要通过政治手段、经济手段、法律手段和社会合作、工作体制机制的完善等加以解决。那种滥用警力做法是极其有害的,是城市社会管理之大忌,它培养着人们不信规则只信暴力的思维,是对社会良序的伤害而不是建设和维护。

   再次,要探索和顺应矛盾发展规律,运用规律性来创造化解矛盾的时机和措施。处在上升期的矛盾与处在发展过程中的矛盾、处在衰减期的矛盾,需要的解决手段和策略是不同的,既不能千篇一律用一种模式,更不能不分青红皂白随意处置。要根据城市的发展阶段、发展水平和各种城市社会矛盾发育的程度,针对性地制定切实可行的矛盾解决方案,将矛盾转化为城市社会进步的重要推动力。从当前情况看,一线城市或进入深度城市化发展阶段的城市,人口矛盾和阶层矛盾处在发展中期,劳资矛盾处在发展的中后期,官民矛盾应该处于衰减期。同时,制度矛盾和管理矛盾则处在上升和凸显期。其他城市情况有所不同。各地应该根据自己的具体情况对矛盾发展形势加以准确判断。

    

   三、用规则而不是权力意志化解矛盾

   化解社会矛盾,首先要坚持辩证法基本原理,运用解决矛盾的基本方法,在复杂矛盾体系中把握住基本矛盾及其运动方向,防止犯原则性错误。如果说经济发展主要追求效率的话,那么社会建设和社会管理就应当将公平正义作为主要追求。十八大对追求公平正义问题开创性和系统性的阐述也是给城市社会管理分清主要矛盾与次要矛盾、在各个矛盾中分清主要方面与次要方面的原则指引。城市出现的大面积体制性社会不公引起的矛盾,其中最主要的内涵是公平与否的问题。最后,在掌握基本矛盾、抓住主要矛盾和矛盾主要方面的前提下,坚持统筹兼顾,两点论与重点论相结合,关注矛盾运动的阶段性,正确选择矛盾处理的火候或时间点,避免轻重缓急不分,没有整体感和纵深感,一任领导一个认识水平、一个思维方式,导致城市社会管理茫无头绪。

   首先,城市的人口矛盾需要在全国城镇化的大背景下多途径予以逐步解决。城市应当通过两大途径推动外来人口的市民化进程,加速双方的融合,最终成为一体化的市民。一是逐步实现基本公共服务均等化,在教育、医疗、社保和就业等方面让长期居住和工作在城市的外来人口成为与本地人同等待遇的市民。二是要加快户籍制度改革,在居住证、积分入户等可操作性政策的支持下,从形式上或名分上将外来人口转化为完全意义上的市民,减缓人口矛盾。另一方面,城市要通过产业升级逐步减少对制造业人口的需求,促使一部分外来人口转向来源地的中小城市落户,最终达成城市人口的大致平衡。

   其次,城市的劳资矛盾需要改变双方的博弈力量对比来加以有效解决。最近几年来,在全国总工会的推动下,许多城市推行企业建立健全工会的行动,企业工会由工人直接选举产生,工会领导者是工人真正的代言人和维权行动的组织者,使解决这一矛盾露出了希望的曙光。企业没有工会或工会徒具形式是一个时期以来政府忌惮社会成长思维的一个后果。真正由工人群众选举产生并当家作主的工会组织是社会的重要组成部分。城市政府应当通过大力推动这一进程以加速劳资矛盾在企业内部自行解决这种规则化的、合理合法的进程。与此同时,通过严格执法规范企业的用工行为,打击不法企业主违法用工和侵害职工合法权益的行为,将劳资关系稳定在法制的框架内,防止成为城市社会矛盾的多发领域,危及城市的社会和谐稳定。

   再次,城市的阶层矛盾需要通过加速推进收入分配制度改革加以解决。现阶段城市的阶层矛盾虽然包含低收入阶层对暴富阶层财富占有状况不满的因素,但更重要的是对他们财富获取途径中利用的非公平规则的不接受。所以,化解这一矛盾并非运用“均平富”式的思维和政策,而是在提高财富分配规则方面做文章。十八大要求的正是权利公平、规则公平和机会公平。收入分配制度改革就是要使规则更有利于提高中低收入阶层的收入水平,让他们更容易进入中等收入阶层,加快城市橄榄型社会的形成。这是社会管理在基础领域的重要创新内容。为此,城市政府的公共政策要在经济、社会、文化乃至政治生活领域各种准入门槛的设置上更多对中低收入者倾斜,在就业、创业、培训、奖励等政策手段上给中低收入者更多机会,尤其是在各种矛盾冲突解决办法中让无过错或轻微过错的中低收入者有更多维护自身权益的能力。这是化解城市社会阶层矛盾的基本方法。

   最后,城市社会的官民矛盾需要城市政府通过调整财政收入结构、转变自身职能和调整自身角色定位予以解决。在这对矛盾中,化解矛盾的钥匙掌握在官的一方。政府要放弃GDP主义和土地财政、收费财政习惯,寻求从企业创新、市民创业、环境改善中推动城市经济可持续发展,保障财政收入,保护市民利益,使其在城市发展中不受损害,并且能够因城市的发展而更加扩大。这是缓解官民矛盾、走向相互理解、形成发展合力的基本条件。

   制度矛盾和管理矛盾的解决之道在于努力推动复合型改革,即与政治体制改革相结合的社会体制改革。制度矛盾与管理矛盾的主要方面都是政府,在矛盾发展到一定程度时适时主动改革才是最佳选择。十八大强调“必须加快推进社会体制改革”,否则社会矛盾会逐步发展到更加尖锐的程度。社会体制改革之所以要与政治体制改革相结合,是因为社会矛盾中的一些重要部分已经跨入政治体制领域,两相交叉,具有政治体制属性。例如许多城市的社会矛盾涉及到落实公民民主权利问题,是群众的知情权、参与权、表达权、监督权受到各种与宪法、法律相违背的规章条文人为限制或阻挠而造成的。所以,通过把宪法权利落实到位的政治体制改革和培育社会成长、引导公众参与、社会协同的社会体制改革和社会管理创新,疏通制度渠道,才能大面积彻底化解社会矛盾。“保障公民的合法权益不受侵害并在受到侵害后依法得到救济,这是国家的责任,也是一个国家政治文明成熟的标志。法律有尊严,社会才有良序。” 良序社会和活力社会是和谐社会的前提。

   来源:行政管理改革


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