返回上一页 文章阅读 登录

张强:解决政策执行中的“堰塞湖”问题

更新时间:2013-11-05 20:09:14
作者: 张强  

    

   加快建立政府主导,覆盖全民、可持续的基本公共服务体系是我国社会建设的重要内容。为此,地方各级人民政府应结合当地经济社会发展状况和人民群众的实际需求,因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作,不断创新和完善公共服务供给模式,加快建设服务型政府。为确保国家这一重要战略能够从国务院到部门、从中央到地方得以顺利、高效执行,克服以往“上有政策、下有对策”“严行不起来、落实不下去”的“堰塞湖”现象,成为当前不容忽视的重要挑战。

   面临的现实挑战之一是传统的公共服务管理体制已经不能适应发展的需求。目前,我国各地政府提供的公共服务,基本上是体制内的、从上而下的计划性、分配型服务体系,基层政府大都主导了公共服务需求测度、预算制定、服务供给、质量控制等全过程。这样的体制不仅缺乏适应力,不能实现公共服务决策中的科学化、民主化,而且由于街道、社区层面的公共管理人力资源匮乏,要想完成目前国家层面明确的各类社会服务发展要求,依然无法摆脱“上面千条线、下面一根针”的格局。尤其在农村社区,往往是数千人的行政村只有几名村干部,执行各类监管政策都有心无力,无以顾及质量要求高、类型构成多元的公共服务。

   面临的挑战之二是传统的工作机制和运行手段已经成为公共服务水平提升的障碍。每个社区情况千差万别。物理空间上,有可能是密集分布的城市高楼群,也可能是分散开来的郊区平房;人口特点上,有些可能以老年人为主,有的可能是流动人口聚集地;服务特点上,个人社工服务、医疗健康服务、教育娱乐服务也有着截然不同的需求。与此同时,社会服务是强调个体体验的多频次、多样化过程,在这样的情况下,如何有效保证多元主体之间的有效协同就是一个重要问题。没有绝对一致的质量标准,往往是以被服务群体的满意度为重要的质量衡量标杆。为此,服务主体和被服务主体的适时互动和多元参与就成为非常重要的操作问题。现有体制下,一项公共服务往往涉及多个政府部门,服务主体众多,与此同时,被服务的社区居民更是规模庞大。传统上面对面的协调机制、点对点的技术手段已经无法解决这一问题,这也就造成了社会服务质量无法控制、过程不能透明、信息不易共享。

   如何应对这些挑战?一方面要创新基层公共治理体制,建设多主体参与的公共服务体制,实现公共服务供给过程的科学化、民主化;另一方面还要利用技术创新,实现多主体之间的实时信息互动,增强公共政策执行力。

   在体制上,要探索建立基于社区的多中心社会服务体制。近些年来,在迈克尔?博兰尼、奥斯特罗姆等学者的推动下,多中心体制作为治理理论的重要进展已经成为研究公共服务提供上的一个重要理论视角。多中心治理以自主治理为基础,允许多个权力中心或服务中心并存,通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务,减少了搭便车行为,提高了决策的科学性。奥斯特罗姆认为,多中心治理体制包括:许多形式上相互独立的自治单位;选择按照考虑他人的方式行动;通过合作、竞争、冲突和冲突解决程序运转。在集体物品的提供与生产方面,尽管没有制度安排能够在整体上消除机会主义,但多中心体系趋向于加强创新、学习、适应、可信赖性、参与者合作的程度以及在多重维度上获得更加有效、公平和可持续的结果。多中心治理理论会比单一的社会服务供给、国家―社会维度更加强调多元参与主体之间的动态协同关系。

   在现实中构建一个社区多中心公共服务框架,与传统的服务递送模式不同之处就在于建立一个公共平台,除了传统的政府管理者之外,要有效引入社会服务提供者以及相关的外部社会组织,培育社区本身的社会组织,还要带动原来的房产拥有或管理者、居民本身一起,作为多元的参与主体运用公共权力,通过平等的沟通、协商、谈判、合作的方式,自发地组织起来采取集体行动,以解决共同问题,实现社区利益最大化。具体而言包括以下几个要点:一是社区社会服务参与、递送、监督的主体多元化;二是由于社会治理主体是多元的,所以社区的秩序是多中心的,其权力结构不再是上下等级式的垂直结构,而是扁平型的网络结构;三是具体运行的手段将发生改变,各方能够在互相信任的基础上,互相尊重,克服分歧,通过对话、协商的方式,让多元主体参与到从需求评估、项目设计、项目执行和效果评价等全过程中,采取合作行动以实现共同利益。从实践意义上,这也是践行党的群众路线的重要体现。

   在社区公共治理的体制创新基础上,还需要解决实际运行难题。当前宽带化、移动互联网、物联网、社交网络、云计算以及信息终端技术的发展带动了社会全面进入大数据时代。什么是大数据?根据维基百科的定义,大数据是指无法在容许的时间内用常规软件工具对其内容进行抓取、管理和处理的数据集合。一般来说,大数据有超量(Volume)、高速(Velocity)、变异(Var-iety)、价值(Value)等四个特征。“超量”是指数据总量庞大、分散;“高速”是指用户强交互性、跨多通道快速传播、传播行为复杂;“变异”是指数据源多样、数据类型多样、交互方式多样;“价值”是指数据的价值密度低,挖掘大数据的价值就像是沙里淘金、大海捞针,捞不上来就没有价值。正如哈佛大学的社会学教授加里?金指出:“这是一场革命,庞大的数据资源使得各个领域开始了量化进程,无论学术界、商界还是政府,所有领域都将开始这种进程。”这一发展不仅意味着利用开放源码技术,可以收集通过传感器、RFID、社交媒体、呼叫中心记录和其他来源提供的巨量新型数据,更重要的是这些数据在新的利用模式会催生新的产业和生产型服务业,还会有效推进社会管理和公共服务体系的创新,在某种意义上服务将是大数据应用的核心价值,这就意味着,我们可以利用大数据建立新型的公共服务信息管理系统。

   在传统的电子政务系统建设中,由于各级政府及其职能部门之间信息化建设的进度不同、水平不同、数据规范不同、开发语言不同,导致部门与部门之间、地方与地方之间系统难以进行数据交换,产生了信息化建设的“孤岛效应”,难以支持新型的多中心体制运行。而在大数据应用中,可以通过提供一种标准化的用于数据源异构、网络异构环境下,两个或多个数据源之间的自动化和无需人工干预的点对点、一点对多点、多点对多点的大数据业务流快速传输通道,解决电子政务建设中存在的系统异构、语言不统一、数据无法实时交互的问题,实现各系统数据实时交换,建设业务统一、上下互通、全面覆盖的标准化公共服务网络平台。

   这一新型的公共服务信息系统首先促动公共服务体制由原有的“单一行政化”向“多中心治理”的结构转型。大数据的技术应用使得多元参与公共服务的递送主体可以实现信息实时交互,把原有的服务者与被服务者、不同服务者之间的静态关联转换成动态的网络化关系,这无疑会直接促进政策执行力的增强。其次,这一新型系统会大力推动公共服务业务由“公制化”向“个性化”的导向转型。原有的公共服务体系在从上而下的官僚体系运转下更倾向提供千篇一律、公式化的公共服务内容,而大数据的出现使得对被服务者的需求、服务轨迹都能够实现有效记录和深度挖掘,也就要求服务者更加强化需求导向,要针对个性需求、不同服务者提供及时、主动的服务。再次,这一新型系统的应用将进一步强化公共服务绩效评估由“行政总结型”向“客户满意度”的标准转型。开放式的门户设计、服务信息的全面披露、服务流程细节及反馈的实时记录、参与式的不同主体间交互结构设计,这一切都让被服务者的满意度成为可以“看得见、摸得着、讲得明、比得准”的标尺。

   综上所述,只有经过上述的体制、机制与技术层面的融合创新,才能够有效克服原有的公共政策执行难题,确保基层服务型党组织、服务型政府的全面建立和高效运行,切实形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系,促进公共服务水平和质量的显著提高。

  


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/69261.html
文章来源:学习时报
收藏